Лекции по право на ЕС (стр. 54 )

Международните договори на ДЧ, сключени преди или след присъединяването им към ЕС, които обвързват ЕС или другите ДЧ;

Международните договори между ДЧ, сключени в изпълнение на УД, доколкото обаче не представляват актове за изменение на първичните източници (при което ще трябва да се разглеждат като част от първичното право).

Производни източници

Мястото на актовете на институциите на ЕС сякаш е по-изяснено. То следва, от една страна, номенклатурата по чл. 288 на ДФЕС, по чл. 25 от ДЕС, а, от друга, включва и актовете, наричани „атипични“, „извън номенклатурата“ или „ненаименовани“, приемани от институциите в изпълнение на предоставените им компетенции или просто за постигането на целите на УД в рамките на тяхната компетентност. Всички те несъмнено са подчинени, „производни“ на Учредителните договори – респ. на всички първични източници, на целия „конституционен корпус“.

СЕС се е признал за компетентен по чл. 267 на ДФЕС да се произнася относно съобразността на актовете на институциите с международното право на ЕС[1087]. Това ясно показва, че актовете на производното право следва да се считат за поставени в йерархията на Съюзното право след източниците на международното право.

Особено важен обаче е въпросът за вътрешната йерархия на производните източници, т. е. за взаимоотношенията между тях.

Дълги години този въпрос оставаше съвсем неизяснен – както от УД, така и от люксембургската юриспруденция и респ. доктрината. С ревизията от Лисабон ДЧ се опитаха да внесат поне частична яснота, но в крайна сметка се ограничиха да уредят само част от проблема, предимно кодифицирайки административната (напр. за приемане на „базови” и „изпълнителни” регламенти) и съдебната практика.

Редът на изброяване на източниците по чл. 288 на ДФЕС е напълно ирелевантен. От него не следва по никакъв начин да се прави извод, че регламентът има водеща роля, по-малка – директивата, а най-малка – решението. Обратно – СЕС възприема разбирането за автономията на отделните производни източници и водещата роля на правното им основание за определяне на тяхното действие спрямо другите производни източници. Така съдът приемаше, че

регламент, приет на основание на друг регламент, ще бъде безусловно подчинен на неговите разпоредби – и поради това доктрината дели регламентите на „базови“ и „изпълнителни“ (приети в изпълнение на предписанията на „базовите“).

акт, приет на основание на разпоредба на УД, би трябвало да има предимство пред акт, приет на основание на друг акт на институциите, в случай на противоречие – освен когато има колизия на компетенции…

Ирелевантен е и въпросът коя институция е приела акта. Така няма обективна пречка ЕК със свой регламент да измени регламент, приет от Съвета – стига обаче да е налице валидно правно основание за подобна мярка. За СЕС определящ е въпросът за компетенциите и правното основание за приемането на акта, а не за вида акт! Поради това той толкова категорично държи на изискването всеки нормативен (даже всеки правен) акт на институциите да съдържа точно посочване на правното основание – именно то позволява да се контролира законността на този акт, включително и по отношение на други действащи съюзни актове.

Възможно е с един вид акт да се изменя друг вид акт – не широка, но действителна практика на институциите е да внасят изменения в един регламент с директива – или обратното… Прилага се разбирането, че по­следващият акт изменя предходния дори когато в самия нов акт това не е посочено изрично.

Сред производните източници на Съюзното право обаче е ограничено действието на принципа „специалният акт отменя общия“.

Именно по отношение на йерархията на производните източници обаче бе внесено едно от най-важните нововъведения с ДЛ. Новите разпоредби на чл. 290 и 291 във вр. с чл. 289 на ДФЕС целяха да внесат яснота именно по отношение на подчинеността на някои от актовете на институциите на други актове на институциите.

Чл. 289 урежда приемането от Съвета и ЕП (по процедурата за съвместно приемане, обявена с ЛД за „обикновена” в смисъл на „основна”, или по „специална законодателна процедура”) на „законодателни актове”.

Чл. 290, § 1 определя, че законодателен акт може да делегира на ЕК правомощие да приема „незаконодателни актове от общ характер”. Фигурата на делегирането еднозначно определя подчинено правно положение на акта, който ще бъде приет въз основа на делегацията (по аналогия с разпоредбите в един национален закон, които изрично овластяват изпълнителните органи да приемат акт по прилагането му).

Съществена е обаче предвидената в края на второто изречение на § 1 възможност делегираният акт да допълва или изменя определени (в законодателния акт, но само общо – конкретната преценка е последваща и принадлежи на ЕК!) несъществени елементи от законодателния акт. Така получава правна регламентация възможността един акт, приет въз основа и по приложението на друг от по-висок ранг, не просто да му противоречи, но и да го изменя!, макар и по отношение на „несъществени елементи”[1088]. Според § 2 уточнява (без непременно да гарантира яснота…), че законодателният акт определя изрично условията на делегирането (напр. залага критерии за определяне на „несъществените” елементи или ги очертава предварително).

Така въпросът за йерархията между двата акта (законодателният и делегираният незаконодателен) се определя изцяло според рамките на делегирането (какво е възложил законодателният акт за доуреждане или като годно за изменяне с делегирания) и (очевидно отново с помощта на СЕС в случай на спор) какво се разбра под „несъществени елементи”.

За да се постигне по-голяма яснота – за правоприлагащите органи (съюзни и национални) и за правните субекти – § 3 задължава ЕК в наименованието на незаконодателния акт да бъде добавено прилагателното „делегиран”. Така един регламент, приет на основание законодателен акт, ще се нарича „делегиран регламент”, директива, приета на същото основание – „делегирана директива”.

Чл. 291 урежда възможността за приемане на изпълнителни актове – когато са необходими еднакви условия за изпълнение на „правнообвързващите актове на Съюза” (т. е. на законодателните и на делегираните незаконодателни актове). За целта отново е налице овластяване на ЕК[1089] – изрично предвидено в съответния базов акт (законодателен или делегиран незаконодателен) и отново изрично (и относително изчерпателно очертаващо обема на овластяването, респ. обхвата на изпълнителните мерки, които трябва да се приемат).

По общо правило (вече закрепено изрично и в § 1) изпълнителните правомощия (по съюзните правни актове) принадлежат на ДЧ[1090]. Поради това овластяването на ЕК да приема изпълнителни актове е подчинено (§ 3) на предварително очертаване чрез регламенти на ЕП и Съвета (приети по обикновената законодателна процедура, т. е. в Съвета с квалифицирано мнозинство, а не с единодушие на ДЧ). Тези регламенти определят и реда и условията за контрол от страна на ДЧ над упражняването на изпълнителните правомощия на ЕК. На тази основа се изгражда т. нар. „система на комитологията”.

В наименованието на изпълнителните актове задължително (§ 4) се добавя ориентиращото прилагателно „изпълнителен[1091]”.

Така след ЛД йерархията на производните източници изглежда по следния начин:

на основание разпоредба на УД се приемат „законодателни актове”

на основание изрична разпоредба в законодателен акт се приемат „делегирани незаконодателни актове” (които не могат да противоречат на първите, освен доколкото това е предвидено изрично);

на основание изрична разпоредба в законодателен или делегиран незаконодателен акт се приемат „изпълнителни” актове, които не могат да противоречат на акта, съдържащ (предвиждащ) основанието за приемането им.

Във всяка от трите категории производни източници обаче могат да се приемат както регламенти, така и директиви или решения…

Актовете на институциите извън номенклатурата по чл. 288 на ДФЕС (нетипичните източници) имат не само неизяснена природа, но и неизяснено йерархично място. За тях в още по-голяма степен предопределящи са критериите правно основание (вкл. вид компетентност) и съдържание (предмет). Така някои такива източници могат да допълвят Учредителните договори (и тогава се разглеждат като първични източници), други допълват производни актове (и тогава се разглеждат като производни източници). Някои нетипични актове имат несъмнено правно действие, в отделни случаи включително и по отношение на частните лица (директен ефект) – най-яркият пример е междуинституционното споразумение, във формата на което бе приета Хартата за основните права на ЕС; за други възможността за пораждане на правни последици е условна (субсидиарно действие), трети са напълно лишени от правен характер.

Практиката на СЕС

Произнасянията на съюзната съдебна институция са източници, с огромно значение в интеграционната правна система, но нямат самостоятелно място в йерархията на нейните източници.

За проф. Жаке „съдебната практика не предлага някакво специфично разрешение, доколкото тълкуването на съдията се интегрира в тълкувания акт. ...Без да се пренебрегва значението ù, юриспруденцията не изменя йерархията на съюзните норми“[1092]. За Жан Булюи „разглеждането на съдебната практика като правен източник не е общоприето“[1093].

В същото време обаче проф. Жоел Ридо – друго от светилата на европейската правна мисъл – е категоричен: „общностният съдия не се ограничава само да прилага Общностното право. Той играе ролята на творец на правото, разкривайки се като законодател, даже като конститутивна власт – макар и помощна или по заместване“[1094].

Това несъмнено е вярно. Но вярно е също, че като „творец на правото“ или дори като своеобразен „законодател“ СЕС не създава отделна категория източници – когато формулира или констатира наличието на принципи (съюзни, международноправни, общи за ДЧ), приложими в правната система на ЕС, СЕС създава източници, които следва да бъдат поставени в някоя от разгледаните по-горе категории. Когато тълкува – дори по най-изненадващ или „революционен начин – съюзните норми, той просто разкрива съдържанието на съответната норма, но не създава нова. Неговото тълкуване се вписва, интегрира се в тълкуваната норма – дава ù външно оформление, – но не създава нова[1095].