Лекции по право на ЕС (стр. 34 )

–  Споразумението на ЕП, СМ и ЕК от 01.01.01 г. относно хода на работата на помирителния комитет в рамките на производството за съвместно приемане на актове[697];

–  Споразумението на ЕП, СМ и ЕК от 01.01.01 г. относно бюджетната дисциплина[698];

–  Споразумението на ЕП, СМ и ЕК от 01.01.01 относно ускорената работа по кодификацията на законодателните актове[699];

–  Споразумението (наречено modus vivendi…) на ЕП, СМ и ЕК от 01.01.01 относно мерките за изпълнение на съдебните решения по чл. 234[700];

–  след влизането в сила на ДА – Споразумението на ЕП, СМ и ЕК от 01.01.01 г. относно бюджетните правила за финансирането на съвместните действия в рамките на ОПВРС[701];

–  Споразумението на ЕП, СМ и ЕК на основание Декларация 39 към ДА от декември 1998 г. относно редакционното качество на общностното законодателство[702]; то е заменено от споразумението „За по-добро законодателство“ от декември 2003[703];

–  Споразумението между ЕП, СМ и ЕК от 01.01.01 г. относно разследванията на ОЛАФ[704];

–  междуинституционните споразумения са форма, използвана и в отношенията между някоя от институциите и други основни органи: като Споразумението между ЕК, Европейската инвестиционна банка и Сметната палата относно механизмите за осъществяване на контрола от страна на СП и ред други.

1.2.8.  Доколкото междуинституционните споразумения – независимо от формалното им наименование (споразумение, декларация, размяна на писма и т. н.) – нямат ясна уредба в УД, неуреден остава и въпросът за обнародването им. Очевидно както сключването, така и обнародването на един такъв акт ще зависи изцяло от волята на авторите му. Именно поради това обаче институциите не пропускат да направят публично достояние своите „насочени навън“ споразумения – и ги обнародват в серия „С“ на Официалния вестник, а тези, за които няма и място за съмнение дали пораждат правни последици – дори в серия „L“.

1.2.9.  Обвързващият характер на тези споразумения също остава формално неизяснен[705]. Както от наименованието или изричното деклариране, така и от редакцията на текстовете им (и даже от последващото поведение на институциите) най-често проличава очевидна воля на страните по тях да се считат обвързани от договореното – от което следва и неограничената възможност такива споразумения да бъдат противопоставяни на страните по тях. Поради това несъмнено водеща при определянето на характера на един такъв акт ще бъде волята на неговия автор (автори).

2.  Правен режим на нетипичните актове

2.1.  Изрична разпоредба относно правния режим на нетипичните актове УД, очаквано…, не съдържат, за разлика от разпоредбата (макар и лаконична) на чл. 296 относно актовете по чл. 288 на ДФЕС. Някои от нетипичните актове се публикуват в ОВЕС, други не – като определяща е волята на автора на акта, не даже неговото съдържание. Проф. Ридо е категоричен: „непредвидените актове са източник на несигурност в правната система“[706]. Проф. Жаке констатира: „В действителност тези актове имат различна правна природа и частните лица не винаги могат да разберат правните им последици“[707].

2.2.  Тяхното „политическо значение е извън съмнение“. Институциите на ЕС, респ. държавните органи, трябва „да имат предвид“ предписанията на един такъв акт. Известна сложност произтича от въпроса за йерархията – и той ще намира отговор в случай на спор в рамките на конкретната преценка на компетентността на всяка институция в съответната материя.

2.3.  Колкото до правната сила на нетипичните актове, на пръв поглед общото правило е предвидимо – според разбирането на СЕО от 1973 г. те не могат да пораждат правни последици и не са годни за прилагане пред съд[708].

2.3.1.  През годините обаче доктрината – основаваща се на особено динамична практика на СЕО – се „отваря“: за тези от нетипичните актове, за които е очевидна волята на автора за пораждане на правни последици, може да се приеме, че са „разновидност на решението“[709] по смисъла на чл. 249 (днес 288 на ДФЕС), докато останалите – които не пораждат правни последици – разновидности на препоръката или становището. Проф. Жаке приема еднозначно, че „макар и нетипични, това са актове, които могат да имат обвързващо действие“[710].

2.3.2.  Когато има характера на правен акт обаче, нетипичният акт, от една страна, на общо основание ще бъде обхванат от принципа на примата – никоя национална норма не следва да му противоречи[711], а, от друга страна, ще може да бъде предмет на преюдициално запитване (по чл. 267 на ДФЕС) и даже на атакуване в производството за отмяна по чл. 263 на ДФЕС[712]. Нещо повече – признавайки обвързващото действие на един такъв акт (междинна резолюция на СМ – „Резолюцията от Хага“ относно риболова), СЕО приема, че нейното нарушаване може да бъде основание за търсене на отговорност на една ДЧ по производството срещу държави по чл. 226 на ДЕО (днес 258 на ДФЕС) [713]! И обратно – може да бъде ангажирана отговорността на ЕС въз основа на резолюция на Съвета, предназначена да предостави информация на стопанските оператори, ако предоставената информация е недостатъчна[714].

2.3.3.  Повече от очевидно е, че единственият следван от СЕО/СЕС критерий за определяне на правната природа на един нетипичен акт със сигурност е не неговото наименование или даже формалното (функционалното) му предназначение (напр. може да става дума за вътрешен „работен“ акт, предназначен да урежда ведомствени въпроси в рамките на една институция), а собственото му съдържание и годността да породи валидно правни последици. Така ако органът, издал акта, действа в рамките на своята компетентност и УД му дават свобода на преценка в определени рамки в съответната материя, СЕС ще признае неговия „нетипичен“ акт за годен да породи правни последици.

В постоянна практика СЕС приема да счита за водеща произтичащата от съдържанието на акта воля на неговия автор: ако е очевидно желанието му да предизвика правни последици, актът – независимо от наименованието и формата му – следва да се счита за истинско решение. Така например ЕК не може да се отклони от сроковете, които сама е фиксирала[715]. Ще бъде счетено за обвързващо едно „обсъждане“ в Съвета, целящо да определи правила за поведение, задължителни както за институциите, така и за ДЧ, във връзка със сключването на европейско споразумение относно международните пътни превози (делото AETR)[716].

СЕО признава за акт с обвързващ характер една „дисциплина“ (дисциплиниращи или задължаващи насоки) относно държавните помощи[717]; и „насоки“, приети от ЕК по чл. 93, § 1 ДЕО[718]. ПИС приема „ориентирите“ относно държавните помощи в рамките на едно съобщение на ЕК за обвързващи за самата ЕК[719], както и признава за обвързващ за самата ЕК акт един „доклад“ на ЕК, приет от нея относно достъпа до досиетата на ЕК в материята на защита на конкуренцията[720].

2.3.4.  Някои актове се определят от СЕС като „непораждащи правни последици“, но „трябва да бъдат „взети предвид от националната юрисдикция“ като част от фактическата обстановка при определянето на поведението на дадено предприятие[721]. За други, въпреки желанието на органа да им придаде обвързващ характер, СЕО е приел, че са лишени от такъв – например декларациите, приложени към протоколите на Съвета[722].

2.3.5.  И в същото време ПИС приема, че един такъв акт може да бъде противопоставен дори на частните лица (пълен директен ефект?) – „основните насоки“ (lignes directrices), включени в едно съобщение (communication) на ЕК относно държавните помощи – и ЕК може да се опре на този акт, за да оправдае свое последващо индивидуално решение срещу частно лице – доколкото обаче няма противоречие с УД[723]…

2.3.6.  За СЕС подлежащи на отмяна като правни актове са например вътрешните инструкции, доколкото са годни да определят правните последици на нормата, за чието прилагане се приемат[724]; поведенчески кодекс, пораждащ собствени правни последици относно достъпа до информация за проблемите при финансирането чрез структурни фондове[725]; и, разбира се, съобщенията[726]. Определящо е дали актът създава нови задължения в сравнение с нормативния акт, който доразвива, и дали се ограничава да поражда последици само във вътрешната сфера на институцията или не[727].

Така СЕО отменя съобщение, тълкуващо Директива 80/723 относно прозрачността на финансовите отношения между ДЧ и публичните предприятия[728]. СЕО ще отмени и съобщение на ЕК, известяващо за виждането на ЕК относно прилагането на основните принципи по ДЕО относно пенсионните фондове, тъй като „пораждат конкретни правни последици“, което според СЕО представлява превишаване на власт от страна на ЕК[729]! И обратно, СЕО счита, че ЕК може във формата на „съобщения“ редовно да напомня на ДЧ съдържанието и дори тълкуването на разпоредби на УД, но тези актове ще бъдат неатакуеми, тъй като представляват тълкуване и не пораждат „нови“ правни последици[730].

Но същият съд преценява пък, че не представляват годен за атакуване акт например вътрешните насоки относно конкурсите по структурните фондове, тъй като не пораждат правни последици[731].

2.3.7.  Нека споменем и ценен български опит. На 10 юни 2002 г. шест физически лица – петима българи (председателите на петте синдиката в АЕЦ „Козлодуй“) и един французин (проф. Андре Майсьо, председател на Световния съвет на ядрените работници), заведоха пред ПИС дело за отмяна на „позицията“ на ЕК относно І-ІV реактор на АЕЦ „Козлодуй“. Искането на ищците (на които авторът имаше професионалния шанс да бъде консултант, адвокати бяха видните белгийски специалисти проф. Раймонд ван дер Елст и Пиер Ламбер) беше за отмяна на „позицията на ЕК“, представена на 10 април 2002 г. в София от заместник-председателя на ЕК и комисар по енергетиката и транспорта Лойола де Паласио, която беше заявила на пресконференция след срещата си с българското правителство: „Нека Ви обясня позицията на ЕК: ние няма да допуснем за членство в ЕС държава, чиито атомни реактори не отговарят на общите стандарти на ЕС за безопасност“. Извън въпроса, че такива „общи стандарти за безопасност“ ЕС и до днес няма, както и за това, че ЕК няма компетентност „да допуска“ или не една държава до членство, съществен остава въпросът за акта. ПИС отхвърли с определение иска на синдикалистите поради… „липса на предмет“. Той прие, че казаното от комисаря по енергетиката „не представлява акт на ЕК и се вписва в чисто политически контекст“. Сиреч, че „позицията на ЕК“, цитирана от член на ЕК, е „несъществуващ“ акт и поради това – негоден за атакуване[732]… Разбира се, известно е, че ЕК не е приемала дори „позиция“ (или „становище”) по темата за реакторите на АЕЦ „Козлодуй” (защото няма такава компетентност) – но освен въпроса какво тогава „представя“ един от нейните членове в София, интересният теоретичен въпрос е какво би решил съдът, ако все пак имаше формален акт на ЕК – дали това щеше да е акт, пораждащ правни последици, респ. годен за атакуване, или не…