Лекции по право на ЕС (стр. 9 )

1.2.5. В заключение СЕО приема, че нормата на чл. 12 на ДЕИО има директен ефект, тъй като

– установява ясно и безусловно задължение за бездействие;

– това задължение за бездействие не е съпроводено с никаква резерва за бъдещо действие от страна на Комисията или на държавите-членки;

– следователно фактът, че тази разпоредба посочва като субект на задължението държавите-членки, не означава, че техните граждани не могат да черпят права от него, а, обратно, по своя характер то е годно да произвежда директни последици в правните отношения между държавите-членки и техните правни субекти.

Така СЕО заключава, че чл. 12 „произвежда непосредствени последици и поражда субективни права, които националните юрисдикции са длъжни да защитят“!

Това важи дори в още по-голяма степен за днешната редакция

1.2.6. Разбира се, СЕО би могъл да пристъпи и пряко към анализа на разпоредбата, спестявайки си множеството съображения относно природата на интеграционния правен ред. Той обаче избира този подход първо, за да отговори на съображенията, изложени от националните правителства, и второ, за да изведе разбирането си за възможността съюзните правни норми да предоставят права на частните лица не само от собственото им съдържание, а от логиката, същността, предназначението и ефективното действие на интеграционната правна конструкция[149]. Именно поради това решението от 1963 г. има толкова голямо значение и изисква внимателен прочит и днес.

Същият подход и същите основания ще бъдат използвани от интеграционния съд в неговата постоянна практика по-нататък – например по отношение и на разпоредби, които съдържат задължение за приемане на вътрешни мерки, т. е. за действие[150].

1.2.7. Доктрината[151] отбелязва с особено внимание своеобразния подход на Съда на ЕО, който не приема предложеното му от редица държави, изложили становища, традиционно разглеждане на въпроса, подкрепено и от генералния адвокат по делото (!), и прибягва към систематично и телеологично тълкуване, изхождайки от „целите и системата на Договора“[152].

Така СЕО още в самото начало установява, че целта на УД е „нещо повече от споразумение, създаващо само насрещни задължения между сключващите го страни“[153], с което подготвя по-нататъшното принципно разграничаване на този договор от типичните договори в международното право, а оттам – и принципното разграничение на изградената от него правна система („нов правен ред“) от тази на международното право.

1.2.8. Още през 1977 г. в друго историческо решение – по делото Simmenthal – СЕО приема, че „директната приложимост... означава, че разпоредбите на Общностното право трябва да разгърнат пълнотата на своето действие по еднакъв начин във всички ДЧ от влизането си в сила и през цялото време, докато са валидни; така тези разпоредби са непосредствен източник на права и задължения за всички, за които се отнасят, било държави-членки или частни лица, които са страни по правоотношения, уредени от Общностното право; този ефект засяга също и всеки съдия, който, сезиран в рамките на своята компетентност като орган на държава-членка, има задача да защити правата, предоставени на частните лица от Общностното право“[154].

2. Критерии за директен ефект на нормите на УД

След първия положителен отговор на СЕО логично възниква въпросът дали всички норми на Учредителните договори са норми с директен ефект. Така СЕО пристъпва към изграждането – в цяла поредица свои решения – на разгърната и завършена система от критерии за това кога една норма е годна да предостави права или задължения на частните лица в държавите-членки. Тази система от критерии не е формулирана догматично, нито е систематизирана от съда в Люксембург. Още в първото си решение относно директния ефект обаче СЕО е принуден да очертае принципните рамки, в които може да се поставя въпросът за действието на съюзните норми по отношение на частните лица. Неговото решение по делото Van Gend en Loos е продължение на традиционното разглеждане на въпроса за директния ефект на нормите на международното право[155], според което един международен договор обикновено урежда отношения между държави, но може да предвиди права или задължения за частните лица, които са адресати на съответните му норми[156] – т. нар. самоизпълняеми норми (autoexécutoire, self-executing, примерите с международните договори в областта на правата на човека са многобройни и не единствени).

2.1. По повод Учредителните договори СЕО определя, че частните лица могат да черпят от тях индивидуални права дори когато не са адресати на съответната норма[157]. „Обратно на международните договори от класически тип, УД предоставят на частните лица права, които националните правораздавателни органи трябва да защитават не само когато съответната норма изрично ги определя като нейни адресати, но и когато тя възлага на държава-членка едно достатъчно определено задължение.“[158]

2.2. Въпросът за „достатъчната определеност“ се оказва част от въпроса кога, при какви предпоставки една норма ще може да се счита за годна да предостави директно на едно физическо или юридическо лице определено индивидуално право[159]. СЕО се оказа принуден да направи две основополагащи констатации:

– Че преценката на директния ефект се прави винаги с оглед една конкретна норма, която подлежи на изпълнение. Правоприлагащият, а в крайна сметка правораздаващият орган е този, който трябва да прецени дали съответната съюзна норма е годна да предостави права или да възложи задължения на едно физическо или юридическо лице в една държава-членка – т. е. дали има директен ефект. СЕО отказва да разглежда „директен ефект по принцип“, нито да приеме, че може да се поставя въпросът за директен ефект на видовете източници, така че някои от тях априори да бъдат изключени като негодни да съдържат норми с директен ефект;

– Че тази преценка може да бъде направена само на основата на съвкупност от обективни критерии. Така СЕО отхвърля типичното за международното право разбиране за водещата роля на волята на държавите при тълкуването на договорите между тях. „Доколкото намерението на държавите-учредителки (за обвързване – б. а.) винаги се презумира, единствено критериите от материален характер, т. е. свързани със съдържанието на съответната общностна норма, позволяват да се установи или отрече нейният директен ефект.“[160] Съдът изхожда не от анализ на волята на страните, а от анализ на характера на Общността, създадена от тях.

2.3. Въз основа на практиката на Съда на ЕС през десетилетията и на заключенията на различни представители на доктрината може да се предложи следното обобщение за критериите за директен ефект:

Една съюзна правна норма е годна да предостави права или да възложи задължения на частните лица в държавите-членки, когато нейното съдържание позволява да бъде приложена от национален орган по отношение на частно лице – тя трябва да е ясна, конкретна, пълна, безусловна и завършена.

2.3.1. Ясна ще е съюзна норма, чийто текст по видим, разбираем и недвусмислен начин разкрива волята на съюзния законодател – така, че задълженията, които възникват, да могат да бъдат ясно определени и вменени на конкретизируем адресат. Същественото е недвусмисленият характер на съдържанието.

2.3.2. Нормата трябва да бъде конкретна (точна) – нейното съдържание трябва да е с такава ниска степен на абстракция, че от него да могат да се изведат правните задължения на адресатите. Такава ще е нормата, чиято редакция „е достатъчно точна и недвусмислена“[161]. Същественото е текстовата яснота на разпоредбата – от нейната редакция (и тълкуване) да могат без затруднения да се изведат задължението, условията за възникването му и кръгът задължени лица, респ. кръгът на лицата, които могат да черпят права. Изключително типичен пример е разпоредбата на чл. 45 ДФЕС (предишен чл. 39 ДЕО) относно свободното движение на работници[162].

2.3.3. Нормата трябва да бъде пълна – т. е. да съдържа всички елементи, които могат да са необходими на националния орган[163], за да я приложи (очертаване на адресатите, дължимото поведение и в зависимост от случая последици при неизпълнение и т. н.). Нормата не трябва да оставя неяснота относно някой от елементите, необходими на националния съдия, за да може да я приложи. Най-често непълна е онази норма, която изисква друга норма или друг акт, за да може да бъде приложена.

2.3.4. Нормата трябва да е безусловна[164] – нейното приложение да не зависи от други фактори (напр. отлагателно условие или срок). Според СЕО изпълнението на нормата с директен ефект не трябва да бъде подчинено на друг акт, било на съюзните институции, било на държавите-членки[165]. Той приема, че една норма е „безусловна“, когато не оставя на държавите-членки никаква възможност за преценка[166]. Във всички случаи няма да е безусловна съюзната норма, която изрично предвижда приемането на съюзен или национален акт за прилагането ù – напр. чл. 103 във вр. с чл. 101 и 102 на ДФЕС[167].

2.3.5. Нормата трябва да е завършена („юридически перфектна“): да не се нуждае от никакви допълнителни мерки – съюзни или национални[168] – по приложението ù. Пример може да бъде чл. 37, § 1 на ДФЕС, който задължава държавите-членки да уредят държавните монополи с търговски характер така, че да се гарантира отсъствието на дискриминация между гражданите на държавите-членки[169]. Директен ефект ще има разпоредбата на чл. 88, § 3, установяваща задължение за предварително информиране на Комисията[170], но няма да има такъв разпоредбата на чл. 107, § 1 относно забраната за предоставяне на помощи от държавите-членки заради запазеното за Комисията право на преценка дали и кога е налице нарушение на тази разпоредба[171]. Обратно, ако преценката трябва да бъде направена от съдията, директният ефект е несъмнен – като напр. забраната по чл. 110, ал. 2 ДФЕС за налагане на данъци, които косвено защитават вътрешната продукция, при която преценката за „подобни национални стоки“ се прави от националния съдия[172].

Въпреки извеждането на цяла система от критерии за директен ефект СЕС е принуден многократно да отговаря конкретно и на практика да очертае кръга на нормите със и без директен ефект.