Лекции по право на ЕС (стр. 16 )

За проф. Сийн Ван Репенбуш понятието „производно право“ покрива „съвкупността от едностранни актове, приети от институциите в изпълнение на Договорите. То посочва функцията на тези актове и тяхната подчиненост на Договорите“[280], след което разделя производните източници на „типични“ и „нетипични“.

От друга страна, съществени различия между отделните източници разкрива анализът на годността им да проявяват директен ефект (директно засягане на правната сфера на частните лича в ДЧ) и респ. да бъдат прилагани от национален съд – аспект, който ще разглеждам поотделно при всяка от категориите източници[281].

Най-сетне избраният подход за систематизиране на производните източници не отразява тяхната вътрешна йерархия – един от най-сложните въпроси в Съюзното право, за чието изясняване ДЛ направи малък опит чрез новата номенклатура на актовете по чл. 289-290 на ДФЕС (представена в Заключителната глава).

Раздел 1

РЕГЛАМЕНТЪТ

Чл. 288, ал. 2:

„Регламентът е акт с общо приложение. Той е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави-членки.“[282]

„Регламентът е най-характерната проява на нормативната власт на Европейската общност (разбирай ЕС – б. м. А. С.). …Това е инструментът, който материализира разделението на предоставените компетенции, изразявайки радикалното заместване на националната уредба със съюзна.“[283] Несъмнено това е основният производен източник. Даденото му определение по чл. 288 му отрежда роля, съпоставима с тази на закона по държавното право. „Чрез него се изразява парекселанс законодателната власт на ЕС“, той има „характер и сила, напълно съпоставими с тези на закона в националните системи“[284].

Регламентът е абстрактен нормативен акт – няма конкретни адресати и съдържа норми с общ характер. Неадресиран акт – действа спрямо всички ДЧ и всички правни субекти под тяхна юрисдикция, и институциите, вкл. тази, приела акта. Според СЕС регламентът „закрепва нормативни принципи, определя абстрактно условията за приложението им и формулира произтичащите правни последици“[285] като „квазизаконодателни актове с действие еrga omnes“[286]. 

Той е непосредствено приложим и нормите му се ползват с директен ефект – с влизането му в сила става действащо право: не само за държавите-членки (и то за всички ДЧ, с цялата им територия – т. е. действа на цялата територия на ЕС!), но и в тях – за частните лица.

Тези особености на регламента изискват внимателно проследяване.

1. Общо действие

Регламентът е най-характерният израз на нормативната власт на Общността“[287].

Регламентът е абстрактен нормативен акт[288] – съдържа общи и неадресирани разпоредби. Според СЕС „за разлика от решението, чиито съществени особености произтичат от ограничения кръг адресати, регламентът поради своя присъщ нормативен характер се прилага не спрямо ограничени, определени и индивидуализируеми адресати, а спрямо кръг субекти, очертани абстрактно и в тяхната цялост“[289]. Разграничението между регламент и решение се основава не само и не просто на кръга адресати (дори когато този кръг е напълно конкретизируем – като напр. при регламент 1612/68 относно свободното движение на гражданите на ДЧ), а на общото действие на акта[290].

Той „закрепва нормативни принципи, по абстрактен начин определя условията за прилагането им и определя произтичащите правни последици“[291], определяйки го като „квазизаконадателен акт… с нормативен характер ерга омнес“[292].

2. Задължителен във всички свои елементи

Държавите не могат да си позволят некоректно[293] или избирателно[294] приложение на един действащ регламент. Нещо повече – те са длъжни не само сами да изпълняват регламентите на ЕС, но и по силата на чл. 4, § 3 на ДФЕС (старият чл. 10 на ДЕО) да бдят за доброто им изпълнение от всички правни субекти и да вземат всички необходими за това мерки. Никакво правно значение няма каква позиция е имала съответната ДЧ при приемането на акта (резерви, вот „против“ и т. н.)[295] или дори след влизането му в сила (напр. съдебно атакуване на акта, завършило без успех).

Така една ДЧ е длъжна:

–  да прилага самия регламент в неговата цялост – срещаните обективни или субективни вътрешни трудности не са основание за неприлагане, нито дори за отлагане (забавяне) на прилагането (изпълнението)[296];

–  един регламент не може да бъде изменян или допълван с вътрешен акт[297];

– да остави неприложена всяка национална норма, която му противоречи[298];

– да се въздържа от всякакви действия, които могат да препятстват действието на акта[299] или дори само да създадат съмнение относно неговото действие (задължителност)[300];

– да санкционира всяко нарушение (неприлагане);

– да осигури изпълнението на регламента – приемайки в разумен срок[301] необходимите правни (по-рядко[302]), административни или бюджетни мерки[303] – както когато самият регламент изрично предвижда това, така и (дори още повече…) в случаите, когато регламентът мълчи[304]. „Дори когато са овластени, даже задължени да приемат мерки – било на основание специфично овластяване в самия регламент или на основание чл. 5 (на ДЕИО, сетне чл. 10 на ДЕО, сега чл. 4, § 3 на ДЕС – б. м. А. С.) – държавите-членки упражняват само обвързана компетентност, подчинена и рамкирана, при която е забранена всяка алтернативност на нормативното съдържание на съюзния акт“[305]. От друга страна обаче, неприемането на изпълнителни мерки, когато такива са очевидно необходими или когато самият регламент предвижда това, може да се отрази съществено върху неговия директен ефект – по изключение някои разпоредби на един регламент може да се окажат негодни да породят директен ефект, ако не са приети съответни национални мерки по приложението им[306]. Като цяло обаче подобна възможност трябва да се счита за рядко осъществима…

Възпроизвеждането на съдържанието на един регламент – изцяло или отчасти – в национален правен акт е напълно забранено. Логиката е пределно ясна: националните органи трябва да прилагат самите регламенти, а не да очакват национално законодателство, в което да бъдат възпроизведени предписанията на регламента. В това е същностният собствен смисъл на регламента като вид акт и най-съществената му отлика от директивите. По изключение обаче СЕС допуска (в доста спорна впрочем юриспруденция[307]…), че е възможно част от регламента да бъде възпроизведена във вътрешен акт „само ако това е необходимо за доброто прилагане на регламента“ и без да се подлага на съмнение действието на самия регламент. Според мен подобно допускане е в противоречие именно с основното разбиране за недопустимост на приемането на национални норми, чието съдържание да създава съмнение кой акт следва да се прилага от националния орган – регламентът или вътрешният акт. Поради това категоричното ми убеждение е, че „възпроизвеждане“ на части (дори само на отделни разпоредби) на един регламент в национален правен акт – независимо от характера и предназначението му – трябва да се счита за абсолютно забранено! Тази хипотеза, разбира се, трябва ясно да се различава от приемането на вътрешни норми по прилагането на един регламент, когато такива са необходими (разгледано по-горе).

Основна загриженост на СЕС е да се гарантира във всички ДЧ еднообразното и правилно прилагане на всички регламенти в тяхната цялост[308].

С определението „задължителен във всички свои елементи“ регламентът най-отчетливо се разграничава от директивата, която е обвързваща „само по отношение на резултата“ (виж нататък).

Регламентът е инструмент на уникално директно съюзно законодателство – чрез него съюзните институции могат да определят всички условия по изпълняването и прилагането на съюзните принципи. Не всеки регламент обаче трябва изчерпателно да урежда съответната материя – някои регламенти са „непълни“ – изрично или мълчаливо възлагат на съюзните или националните органи да вземат необходимите мерки.

3. Непосредствено приложим и с директен ефект

Тъй като всички „вторични“ източници на Правото на ЕС са обхванати от принципа на непосредствена приложимост и са действащо право в държавите-членки, е от особено съществено значение да се познава въпросът дали и доколко те са годни да съдържат норми, които предоставят на частните лица в държавите-членки права, защитими пред национален съд.

Тъй наречените „производни“ източници на Правото на ЕС пораждат най-много практически въпроси – както поради своето твърде голямо изобилие и забележителното многообразие от области, в които се приемат, така и поради тяхната уникална специфика на актове, които след влизането си в сила по никакъв начин не зависят от волята на суверенните държави-членки, но същевременно автоматично стават позитивно право във всяка от тях.

Разбира се, повече от известно е, че и именно по повод „вторичните“ източници на Съюзното право в най-голяма степен съществуват неясноти и противоречия във връзка с действието, най-вече по отношение на частните лица.

3.1. По отношение на регламентите въпросът изглежда ясен – те са единственият правен акт, за който самите Учредителни договори изрично предвиждат директен ефект. Чл. 288 ДФЕС определя, че „регламентът е …с общо приложение във всички държави-членки“.[309]

Двусмислието, което произтича от думите „с общо приложение“[310] позволява на едни автори да ги разчитат в смисъл на уреждащи непосредствената приложимост на регламента, а на други (към които се присъединявам) – като уреждащи директния ефект. Като изследовател приемам, че смисълът на израза е „директно приложим“ или „с директна приложимост“. Наложително е обаче категорично разяснение – и не толкова терминологично, колкото доктринално.

Формулата „с общо приложение“ поражда дългогодишни недоразумения – както в нашата, така и в европейската литература. Моето еднозначно разбиране е, че на български език трябва ясно да се разграничават и последователно да се употребяват формулите „НЕПОСРЕДСТВЕНА приложимост“ и „ДИРЕКТЕН ефект“. Това означава, от една страна, да не се използват изрази като „директна приложимост“ и „непосредствено действие“, както и да се избягват изразите „пряка приложимост“ и „пряко действие“. „Непосредствената приложимост“ трябва да се свързва единствено с възможността даден акт да се разглежда като действащо (позитивно) право в държавите-членки, отделно и независимо от въпроса за неговото действие и фактическо прилагане. Тя следва да се свързва единствено с източниците на Правото на ЕС и никога със съдържащите се в тях норми.