Лекции по право на ЕС (стр. 36 )

2.1.1.  Общите действия до влизане в сила на измененията, внесени в ДЕС с Договора от Амстердам, бяха използвани като основен инструмент за координиране политиката и действията на държавите-членки в областите, обхванати от Третия стълб. По същество в основния кръг от случаи те бяха използвани и за осъществяване на хармонизация, въпреки че Договорът не предвижда непосредственото им използване с такова предназначение. Общите действия определяха мерки, препоръчителни нормативни решения, които държавите-членки следва да осъществят във вътрешното си право. Без предвидени конкретни форми и задължения по тяхното прилагане обаче общите действия трудно могат да бъдат определени като същински акт с обвързващо действие или като източник на правото, който извежда определени конкретни правила, с които държавите-членки трябва да се съобразят. Предвид на това, както и на явната неефективност на официално предвидения от Договора от Маастрихт хармонизационен инструмент – конвенцията, в крайна сметка се налага с ревизията от Амстердам общите действия да бъдат заменени с нов инструмент – рамковите решения.

2.1.2.  Рамкови решения можеха да се приемат, съгласно стария чл. 34, § 2, б. „б“ на ДЕС, с оглед осъществяването на сближаване на законовите и подзаконовите разпоредби в държавите-членки в рамките на Третия стълб. Подобно на директивата рамковото решение е обвързващо за държавите-членки по отношение на резултата, който трябва да бъде постигнат. Същевременно държавите-членки остават свободни в избора на формата и начина за постигане на предписаните резултати. За разлика от директивите при уредбата на рамковите решения Договорът изрично изключва възможността разпоредби на рамковото решение да имат директен ефект. Рамковите решения се приемаха от Съвета с единодушие, по предложение на държава-членка или на Европейската комисия. Те подлежаха на обнародване в Официалния вестник на Европейския съюз и влизаха в сила в деня на тяхното публикуване. Рамковите решения се характеризираха с непосредствена приложимост и не подлежат на ратификация. В тях е определен срок, в който държавите-членки следва да транспонират съответните предвидени нормативни решения във вътрешното си законодателство.

Освен че подчини рамковите решения на ред на влизане в сила и прилагане, който се доближава значително до уредбата на Първия стълб, Договорът от Амстердам предоставя на СЕО компетентност да осъществява контрол над законността на приемането на рамковите решения, над тяхното прилагане от държавите-членки, както и да дава преюдициални заключения относно тяхната валидност и тълкуване[736]. Макар компетентността на СЕО по отношение на рамковите решения да бе ограничена в сравнение с тази, която Съдът има по отношение източниците на производното право в Първия стълб, налице бе ред на контрол над изпълнението на задълженията, които произтичат за държавите-членки от рамковите решения. Налице бе също ред, по който СЕО може да дава на националните съдилища, които решават спорове, свързани с прилагане на мерки по тяхното транспониране, тълкуване относно нормативното съдържание на рамковите решения. Въпреки възможността на държавите-членки да избират дали да приемат тълкувателната компетентност на СЕО в Третия стълб[737], в решението си по делото Maria Pupino[738] общностната юрисдикция постановява, че дадените от нея тълкувания на рамковите решения обвързват както държавите, приели тълкувателната компетентност на СЕО, така и тези, които не са направили декларация в този смисъл. В същото решение Съдът извежда още два важни принципа от изключително значение за дефиниране на същността на рамковото решение като източник на правото на ЕС и за определяне на реда на неговото прилагане. СЕО постановява, че в прилагането на рамковите решения държавите-членки са обвързани от принципа на лоялно сътрудничество, изведен в чл. 10 на ДЕО и развит в юриспруденцията на общностната юрисдикция. СЕО определя също, че при разглеждането на дела, свързани с рамкови решения, националните съдилища са обвързани от принципа на съобразеното тълкуване[739] – националният съд следва да тълкува относимите национални норми възможно най-близко в светлината на формулировката и целта на рамковото решение, за да се постигне резултатът, който то предписва.

Като най-знаково може да се посочи рамковото решение за въвеждане на европейската заповед за арест.

2.1.3.  Като „решения” се определяха актове по Третия стълб, които се приемат в предвидените от стария дял VI на ДЕС конкретни случаи, като например създаването на Европейската служба за съдебно сътрудничество Евроджъст, както и във всеки друг случай на приемане на мерки в Третия стълб, с изключение на сближаване на законовите и подзаконовите разпоредби на държавите-членки. Договорът изрично определяше, че те имат обвързващо действие, но съдържащи се в тях разпоредби не могат да имат директен ефект[740]. В основния кръг от случаи решенията се използват като форма за уреждане на различни въпроси от институционно или процедурно естество на европейско ниво.

2.1.4.  Международни споразумения по стария чл. 24, § 4 на ДЕС можеха да се сключват с трети държави и международни организации по въпроси в обхвата на Третия стълб. По своята същност тези споразумения са аналогични на споразуменията, които Договорът предвиждаше, че могат да бъдат сключвани в рамките на Втория стълб. Следва да се приеме, че те проявяват същото правно действие, като обвързват както Съюза, така и неговите държави-членки. Всяка държава-членка обаче можеше да постави обвързващото им действие по отношение на нея в зависимост от съобразяването на определени конституционни изисквания във вътрешното є законодателство.

2.1.5.  Подобно на практиката в Първия стълб използването на различни непредвидени от ДЕС актове се налагаше като често прилаган подход и в рамките на Третия стълб. Може да се заключи, че през годините лавино­образно нарасна броят на различните резолюции, заключения, планове, програми, бордови дневници и др. лишени от правна форма и обвързващо действие документи. Обща характеристика на всички тези ненаименовани актове бе, че те нямат същността на правни актове, а по-скоро на политически или информационни документи. Особената склонност да се приемат подобни лишени от правно действие форми според редица автори се дължи преди всичко на едно основно предимство, което те предоставят на държавите-членки – избягване на конкретните актове и процедури, които Договорите предвиждат, и запазване на отношенията в Третия стълб в полето на междуправителствените и дипломатическите отношения[741].

b.  След като с ревизията от Лисабон материята на стария „Трети стълб на ЕС” изцяло бе включена в обхвата на компетентността относно „пространството на свобода, сигурност и правосъдие” – при това вече област на поделена компетентност – детайлната уредба на материята се оказа разпръсната в множество разпоредби на ДФЕС в различни дялове.

Основните разпоредби са закрепени в новата част ІІІ „Вътрешни политики и дейности на Съюза”, в нейния нов дял V „Пространство на свобода, сигурност и правосъдие”. Те позволяват Съюзът на общо основание да приема актовете по чл. 288 на ДФЕС, както е предвидено за различните обхванати материи.

2.2.1.  Новият чл. 68 на ДФЕС овластява ЕСв да „определя стратегическите насоки на законодателното и оперативното планиране” в пространството на свобода, сигурност и правосъдие, а в следващи разпоредби са предвидени възможности Съветът, по предложение на ЕК (чл. 70) или и по инициатива на ДЧ (чл. 76 във вр. с чл. 74), да приема необходимите мерки. В отделни случаи (във връзка с тероризма) ЕП и Съветът могат да приемат и регламенти.

2.2.2.  Материята на визовата и имиграционната политика (още с ДА комюнотаризирана, т. е. включена в обхвата на общностния Първи стълб на ЕС) днес е уредена в чл. 77 и сл. на ДФЕС (дори още по-широко: „Политики относно контрола по границите, убежището и имиграцията”). Те позволяват ЕП и Съвета да приемат законодателни актове (по обикновената – § 2 или по специална – § 3 законодателна процедура, респ. чл. 78.

2.2.3.  За сътрудничеството по гражданскоправни въпроси (уредено днес в чл. 81 на ДФЕС), съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси (днес в чл. 82 и сл. на ДФЕС) и полицейското сътрудничество (днес в чл. 87 и сл. на ДФЕС) също се предвижда възможност за приемане на законодателни актове и други правни актове.

Раздел 3

Производни източници в договорна форма

1.  Общо представяне.

Немалко автори определят някои източници, „свързани със съществуването на Общностите” (и Съюза), като „допълнителни източници“ (допълнително право) и ги разграничават според начина на възникването им[742]: договори на ЕО/ЕС с трети страни и договори между ДЧ в рамките и за нуждите на интеграционния процес (които пък се разграничат от международните договори на ДЧ с трети страни, които стават част от съюзното право). Този подход ми се струва неправилен. Договорите на ЕО/ЕС с трети страни според мен са типични „външни източници“. В договорна форма обаче се създават и множество общностни/съюзни актове, изцяло подчинени на УД и на интеграционните цели (обслужващи нуждите на интеграционния процес, респ. на сътрудничеството по Третия стълб на ЕС), които могат да бъдат групирани в поне няколко категории и чието наименование варира силно сред различните автори:

–  Общностните конвенции, сключени съгласно чл. 293 на ДЕО. Тази разпоредба на ДЕО позволяваше сключването между ДЧ на договори за реализация на определени права на гражданите, премахване на двойното данъчно облагане, взаимното признаване на търговските дружества, изпълнението на съдебни решения др. Днес тази разпоредба е отменена с ДЛ като остаряла, тъй като по същество материята вече е уредена на национално или съюзно равнище;

– Общностните конвенции, непредвидени в УД;

– Решенията на представителите на правителствата в рамките на Съвета и общите декларации на ДЧ;

– Конвенциите на ДЧ по ІІІ стълб (по стария чл. 34, § 2 на ДЕС, днес също отменен, като остарял).

Това са все актовете във формата на договори между държавите-членки, сключени в рамките на ДЕО и ДЕС, за които са характерни многообразие, липса на разгърната уредба в УД и още повече на доктринално единство относно наименованието, природата и действието им. Правното значение на тези източници обаче е безспорно – те обвързват Общността (Съюза) и ДЧ, а са годни да пораждат правни последици и за частните лица – най-малкото в отношенията им с ЕО/ЕС.