Лекции по право на ЕС (стр. 21 )

1.2. Достигането до разбирането, че и на директивите следва да се признае годност да съдържат норми, директно предоставящи права на частните лица, макар и по изключение, е било неизбежно. Полезният ефект на директивите (впрочем и на решенията) би бил отслабен, ако правните субекти в държавите-членки са лишени от възможността да се позовават на тях, респ. ако националните юрисдикции не могат да ги вземат предвид[410]. СЕС намира повод да прогласи – и сетне да разгърне в постоянна и богата практика!, – че директивата не е априори негодна да породи директен ефект (което може да се окачестви и като пример за дописване и дори изменяне на УД от СЕС…), а по изключение, при определени условия нейните норми могат пряко да предоставят на гражданите права, защитими пред национален съд.

Самото „изключение“ се дължи изцяло и само на „виновно“ поведение (нетранспониране) на ДЧ, срещу които могат да бъдат насочени правата, черпени от директивата. Респ. ако една ДЧ не иска гражданите ù да черпят права срещу нея от една директива, нека я транспонира коректно и в срок, при което гражданите ще могат да се позовават единствено на националните норми, не и на (добре транспонираната) директива.

1.3. Според СЕС обвързващият характер на директивите (както и на решенията), закрепен от чл. 288 ДФЕС, не допуска изключване априори на възможността лицата да се позоват директно на тях за защита на свои права – обратното би означавало „държавата да черпи изгода от своето незачитане на Съюзното право“[411].

Логиката всъщност е съвсем проста и необорима: след като при добро транспониране гражданите ще черпят същите права – но от национален акт – защо да не могат черпят същите права направо от съюзната норма (ако е годна за прилагане). Без това „виновната“ за нетранспонирането държава всъщност ще се окаже облагодетелствана от своето противоправно поведение (нетранспонирането)…

Тази несъмнено убедителна логика обаче е различна от логиката на съюзния конституционен законодател – който изрично предвижда директен ефект за нормите на регламентите и (очевидно) не предвижда изрично такъв за нормите на директивите. Разбира се, също така очевидното (макар и мълчаливо) съгласие вече няколко десетилетия на държавите-членки с тази практика на СЕС прави неговото юриспруденциално дописване (изменяне) на УД неоспорима норма…

Днес възможността – по изключение и при определени условия – едно частно лице да черпи пряко от една директива субективни права, защитими пред национален съд, се счита за безспорна.

1.4. Възможността националният съдия да прилага директиви проличава и в това, че чл. 267 на ДФЕС не изключва директивите от приложното поле на правото му да отправя преюдициално запитване относно валидността или тълкуването на съюзните норми. Впрочем именно това разбиране позволява на Съвета и Комисията през 80-те години на ХХ век да приемат все повече и повече директиви, редакцията на нормите на които на практика не оставя на държавите-адресати възможност за преценка[412] и така ги прави годни да проявят директен ефект в случай, че не бъдат изпълнени от държавата в срок.

1.5. Нормалната „съдба“ на една директива е тя да бъде коректно транспониране (приложена) във вътрешното право, така че лицата да черпят права от приетите при транспонирането национални правни норми. СЕС очертава това разбиране особено ясно през 1982 г. по делото Felicitas: „Във всички случаи, когато една директива е коректно приложена, нейният ефект достига до лицата чрез посредничеството на мерките по прилагането, приети от съответната държава-членка, без да е необходимо да се установява дали дадена разпоредба изпълнява изискванията, на които би била подчинена, ако директивата не бе коректно изпълнена, за да могат лицата да се позоват на нея пред национална юрисдикция“[413].

Проблемът възниква в случаите, когато държава-членка не изпълнява директивата. Срокът „защитава държавата“ – тя е свободна да прецени кога преди изтичането му да предприеме необходимите мерки[414]. Възможност за търсене на директен ефект възниква едва след изтичането на срока, и то ако директивата не е транспонирана добре[415]. Тогава обаче тежестта на преценка пада върху националния съдия[416] – именно той трябва да гарантира възможността частните лица да черпят директно от директивата правата[417], които иначе биха черпили от националната правна мярка, ако тя бе приета или приета коректно[418].

Нека направим тук още едно необходимо уточнение – националният съдия ще трябва да се намеси (за да „гарантира” прилагането на нормата на директивата) само ако другите национални органи не направят това.

Задължението на националните органи да прилагат съюзните правни норми обаче предполага именно те – например компетентният административен орган – да приложи нормата с директен ефект на една нетранспонирана в срок директива, като сам установи, че добро транспониране липсва и че конкретната норма на директивата е годна (според критериите за директен ефект) да предостави субективни на частните лица в отношенията си с него – и да удовлетвори тези права. И само в случай, че той откаже (както става най-чето…), частните лица се обръщат към компетентния национален съд (най-чето административен) с искане да гарантира действието на съюзната норма (например като отмени отказа на административния орган и му укаже какви мерки да приеме, в частност какъв акт да издаде на частното лице). Разбирането за задължението именно на всички национални органи да прилагат спрямо частните лица съюзните норми с директен ефект (вкл. норми на нетранспонирана в срок директива) е ключово за постигането на съюзната законност и Съдът на ЕС е категоричен в налагането му!

1.6. Концепцията за директния ефект на нормите на директивите е разгърната в изобилна практика на СЕС.

1.6.1. През 1973 г. холандецът Ван Дън завежда дело пред холандски съд, по което иска от съдията да приложи спрямо него разпоредбата на чл. 3, § 1 на Директива 64/221 относно координирането на политиките по отношение на чужденците. Холандският съд отправя до СЕС преюдициално запитване относно възможността да приложи такава норма. Така (едва) през 1974 г. по делото Van Duyn СЕО има повод за първи път да се произнесе относно възможността едно частно лице да се позове на разпоредба на директива, за да черпи права пред национален съд[419]. Той, разбира се, признава, че „директивата не е акт, който на общо основание може да произвежда директен ефект в своята цялост“[420] (очевидно разграничение от почти идентичен изказ с обратен смисъл относно регламентите[421]). Това обаче не му пречи да възпроизведе по отношение на директивите изцяло своите заключения от 1970 г. относно обвързващия характер и полезния ефект на решенията, адресирани до държавите-членки по делото Grad[422]. Според него задължението на държавата-адресат за приемане на определени мерки за гарантиране на определени права на частните лица (в случая на чужденците) представлява същевременно право на тези лица да получат дължимата защита. Така СЕС заключава, че когато едно задължение на държавите-членки по отношение на частните лица е достатъчно определено, то може да се разглежда като право на същите тези частни лица, защитимо пред съд – на основание на директивата, която го установява като задължение на държавата[423].

1.6.2. Малко по-късно, през 1981 г. по делото Rewe, СЕО е още по-ясен: „обвързващият характер на директивата предполага невъзможността за един национален орган да противопостави на едно частно лице национална законодателна или административна разпоредба, противоречаща на разпоредба на директива, имаща всички необходими характеристики, за да бъде приложена от съдия“[424]. И продължава: „един държавен орган не може да противопостави на едно частно лице законови или административни разпоредби, които не са съобразени с едно безусловно и достатъчно конкретно задължение, произтичащо от директива“[425].

1.6.3. През 1977 г. по делото VNO СЕО потвърждава правото на едно частно лице да се позове на разпоредба от директива пред национален съд „с цел съд да провери дали компетентните национални органи при упражняването на свободата на преценка, предоставена им относно формата и средствата за изпълнение на директивата, са останали в границите на преценка, очертани от самата директива“[426]...

Това свое разбиране за „ограничената“ свобода на действие (и преценка) на държавата-членка СЕС разширява още същата година, като допълва, че „по силата на чл. 189, ал. 3 на ДЕИО (днес чл. 288, ал. 3 на ДФЕС) компетентността, оставена на държавите-членки относно формата и съдържанието на мерките, които националните органи трябва да приемат, е функция на резултата, който Съветът или Комисията (автори на директивата – б. м. А. С.) искат да видят постигнати“[427]! „Директивата – заключава СЕО – определя свободата на преценка на националните органи, доколкото нейните разпоредби трябва да доминират над разпоредбите във всяка държава-членка, които ù противоречат“[428]...

Така СЕО очертава ясно разбирането, че директният ефект не може да се простре там, където действа свободата на преценка на държавните органи – но той ясно и еднозначно покрива цялата територия извън рамките на тази преценка, които се определят от... директивата. Иначе казано, когато съдържанието на една директива очевидно ограничава или направо не оставя свобода за преценка на националните власти, възможността за проявяване на директен ефект (след изтичането на срока за приемане на националните мерки) е гарантирана. Такъв например ще е случаят, когато директивата възлага (предвижда) задължения за „компетентния национален орган” – но макар държавата да е свободна да прецени кой именно неин орган ще е компетентен в случая, то от действащото ù законодателство може безспорно да се определи кой ще е този орган (министър, агенция, служба и т. н.), дори без изрична нова национална норма в този смисъл. В този случай нормата на директивата ще е годна да породи директен ефект. Но тя няма да е годна за това, ако в институционната система на държавата е необходимо нормативно да се определи кой от органите ù ще изпълнява занапред новата функция и още повече ако е необходимо тепърва да се създава такъв орган – и тогава същата норма няма да прояви директен ефект. Именно затова преценката на директния ефект се прави винаги и само от националния съд. Така е възможно нормата на една съюзна директива в една ДЧ да прояви директен ефект (да бъде счетена за достатъчно конкретна) , но същата норма в друга ДЧ да задължително да изисква последваща национална преценка, поради което да е негодна да прояви директен ефект…