Лекции по право на ЕС (стр. 28 )

Раздел 5

Правен режим (реквизити и действие) на едностранните актове на институциите

Член 296 на ДФЕС (предишен чл. 253 на ДЕО):

„Правните актове са мотивирани и се позовават на предложенията, инициативите, препоръките, исканията или становищата, предвидени в Договорите.”

Поради своята особена природа на актове на международни институции, годни не само да вменяват задължения на членуващите държави, но и да засегнат пряко правната сфера на частните лица, актовете на институциите на ЕС са подчинени на съвкупност от специфични изисквания, която традиционно се разглежда като „правен режим“.

В доктрината няма единство нито относно понятието, нито относно обхвата му. Считам, че тук следва да се включат два кръга въпроси с особено съществено практическо значение – за задължителните реквизити на съюзните правни актове и за тяхното действие.

І. Задължително съдържание на съюзните правни актове

Материята относно изискуемите реквизити на съюзните правни актове, без да представлява съществена научна сложност, не е предмет на достатъчно систематизирано разглеждане в доктрината[534].

Водеща в анализа е практиката на СЕС, според която отсъствието на задължителен елемент от акта е основание за отмяната на този акт. Според проф. Жаке „не всички изисквания към формата са елементи, засягащи валидността на акта, а само някои от тях се смятат за съществени. От формална гледна точка две са съществените изисквания към акта – посочване на правното основание и посочване на съществените етапи на процедурата“[535].

От друга страна, уредбата в УД на задължителните реквизити на общностните актове е крайно лаконична. Чл. 296 на ДФЕС (стар чл. 253 на ДЕО) определя само, че „правните актове[536] трябва да съдържат:

– мотиви и

– посочване („позоваване”) на предложенията, инициативите[537], препоръките, исканията или становища” – но само когато те задължително се предвиждат в УД (т. е. институциите не са длъжни да се позовават на становищата, които сами са поискали, без да са задължително изискуеми – макар нерядко да посочват и тях).

В действителност обаче разбирането за задължителните реквизити е значително по-широко. Професорите Клод Блуман и Луи Дюбуи очертават: „изискванията за формата на акта произтичат най-общо от Договорите и от вътрешните разпоредби на институциите. Някои други изисквания произтичат от общите правни принципи – ПИС приема, че принципът за правната сигурност изисква „всеки общностен акт, който поражда правни последици, да бъде ясен и прецизен“[538].

На работен съюзен език задължителното съдържание на актовете се нарича „виза“ на акта”[539]. Нейното предназначение е да позволи на съдията[540] да провери спазването на процедурните изисквания, предвидени в УД[541]. Според някои виждания „визата“ включва по същата необходимост и посочването на правното основание на акта, а дори и мотивите.

Вътрешните правилници на институциите (и най-вече правилникът на Съвета) и особено практиката на СЕС предвиждат множество други изисквания. СЕС извежда цяла система от задължителни реквизити, без които един общностен правен акт подлежи на отмяна. Някои автори разглеждат отделно изрично предвидените в чл. 296 реквизити и други, изведени в практиката на СЕС.

СЕС отдава изключително голямо значение на принципите на доверие в законодателството и на правната сигурност. Следва да се имат предвид и принципът на прозрачност, водещ в работата на институциите, и принципът за достъпа до информация[542]. Особеното значение на тези принципи е подчертано в Декларацията за Общност близо до гражданите на Европейския съвет в Бирмингам (16 октомври 1992 г.[543]) и в Заключенията на Европейския съвет в Единбург (11-12 декември 1992 г.[544]). На 22 декември 1998 г. ЕП, СМ и ЕК приемат междуинституционно споразумение относно редакционното качество на общностните актове[545], което определя 22 правила и редица вътрешни мерки. На 25 октомври 1993 г. ЕП, СМ и ЕК приемат междуинституционна декларация за демокрация, прозрачност и субсидиарност[546]. ДА добави в чл. 1 на ДЕС принципа за приемане на решения колкото може по-открито. През 2003 г. беше прието Общо практическо ръководство на ЕП, СМ и ЕК в помощ на лицата, които отговарят за редакционното качество на правните актове, а през декември същата година ЕП, СМ и ЕК подписват междуинституционно споразумение за по-добро законодателство[547]. ДЛ предвиди изрично в новата редакция на чл. 296 изискването за зачитане на принципа на субсидиарност за всеки акт, който институция приема без това да е предвидено изрично в УД[548] (ал. 1)

Посочените разпоредби и актове вдъхновяват СЕС да развие разгърната концепция за задължителни реквизити на съюзните правни актове. Това налага разглеждането на изискуемите елементи в съдържанието на съюзните актове да следва един значително по-комплексен подход, като последователността на разглеждане отразява традиционната подредба на елементите в преамбюла на всеки акт: наименование, правно основание, предложения и становища, мотиви, дата и подпис.

1. Наименование на акта

1.1. Макар да не е посочено изрично в УД, следва да се счита за имплицитно изискуемо авторът на акта еднозначно да определи неговия характер – особено предвид същностната разлика в действието на отделните видове актове, прокарана в чл. 288. Така наименованието на акта следва да бъде първият ориентир за неговото съдържание и действие, респ. за неговите адресати.

1.2. В същото време постоянна практика на СЕС е да релативизира наименованието на акта и да налага съдържанието му като водещ критерий при определяне на неговия характер[549]. Още през 1956 г. той е категоричен: „Действителната природа на един акт зависи от неговия предмет, от съдържанието и действието му, а не от формата или наименованието, определени от органа, който го приема“[550]. Проф. Готрон обобщава: „СЕС налага материалния критерий над формалния“[551].

1.3. СЕС си позволява дори да „възстановява“ точното наименование на акта, с всички произтичащи правни последици, когато даденото от автора наименование е очевидно неточно[552]! Това обаче е възможно само в случаите, когато съдържанието на акта не съответства на неговото наименование. СЕС не може да замени преценката на компетентния орган със своя – ако УД изрично предвиждат вида на акта, приемането на друг по вид акт прави последния невалиден и предполага отмяна в случай на атакуване[553]. Когато обаче УД оставят свобода на преценка на нормотворческия орган – като изброяват няколко вида общностни актове или като изобщо не посочват вида на акта, който да бъде приет при упражняването на предоставената компетентност, СЕС не може да изменя преценката на автора на акта[554].

1.4. Няма съмнение, че наименованието следва да включва и ясно посочване на автора на акта – затова традиционно се посочва „регламент на Съвета“ или „директива на Комисията“ и т. н. Докато институциите действаха в рамките на компетентнциите си по някоя от секторните общности (ЕОВС до 2002 г. или ЕОАЕ), следваше да се посочи и това („Регламент на Съвета ЕОВС”). По традиция подобно посочване се правеше и в материите от компетентността на самата Европейска общност („Регламент на Комисията ЕО“).

1.5. Номата уредба относно съюзните актове, въведена с ДЛ (виж подробно и нататък в т. ……) в чл. 289-290, изрично налага (чл. 290, § 3 задължителното добавяне на прилагателно „делегиран” в намиенованието на актовете приети въз основа на делегране със законодателен акт – т. е. на актовете, които беше прието да наричаме „изпълнителни” акгове).

2. Определяне на правното основание на акта

Това е може би най-същественият елемент. „Изборът между различните видове актове зависи от правното основание на съответното действие на Съюза.“[555]

2.1. Липсата на изрично посочване на правното основание може да не се счита за съществен порок само ако има достатъчно други елементи, които позволяват ясно да се определи правното основание[556]. И обратно: много са случаите, в които определянето на правната основа – респ. на областта на компетентност – според проф. Жаке е „повече от неочевидно“[557].

2.1.1. В огромната част от случаите УД изрично предвиждат конкретния вид акт, който съответната институция може да приеме. След като дълги години бе доктринално акù, днес след ДЛ това вече е изрична норма (по арг. за обратното от чл. 296, ал. 1).

2.1.2. В редки случаи УД запазват мълчание или посочват повече от един годен за приемане вид акт – напр. в чл. 31 (за акта, с който Съветът определя Общата митническа тарифа на ЕС); чл. 42 (за акта, с който Съветът може да разреши предоставянето на помощи в селското стопанство); чл. 43, § 2 и 3 (за акта, с който Съветът и ЕП създават общата организация на селскостопанските пазари); чл. 46 (директиви или регламенти, относно свободното движение на работници – и институциите използват според материята и двата вида актове); чл. 121, § 2 (за акта, с който Съветът формулира проект на основни насоки на икономическите политики на ДЧ и на ЕС – за разлика от § 5, който изрично предвижда приемането нарегламенти) и много други. В тези случаи СЕС зачита свободата на преценка на съюзната институция[558]. Проф. Ги Исаак приема, че от разпределението на компетенциите между държавите-членки и органите на ЕС и от същностното разграничение в компетенциите между различните органи произтича „принципът на не-взаимозаменяемост на съюзните актове“[559].

2.2. Според СЕС „императивното изискване за правна сигурност изиск­ва всеки акт, целящ да породи правни последици, да черпи правна сила от съюзна разпоредба, която трябва изрично да бъде посочена като негова правна основа“[560]. Правното основание трябва да бъде посочено изрично във „визата“ на акта или по изключение поне ясно да се подразбира от мотивите[561].

2.3. Изборът на правно основание обаче „не може да зависи единствено от убеждението на институцията за преследваната цел, а трябва да се основава на обективни елементи (като целта и съдържанието на акта – б. а.), подлежащи на съдебен контрол“[562].