Лекции по право на ЕС (стр. 5 )

Към това можем да добавим и обвързването на трите договора в една политико-правна цялост с оглед членството – една държава можеше да се присъедини само към трите (след 2002 и до 2009 г. двете) Общности едновременно, т. е. присъ­единяването на една държава само към един от договорите е невъзможно. Член 49 на ДЕС и политическата практика предвиждаха дори членството в ЕС да става чрез едновременното членство във всички Европейски общности…

Римският договор за създаване на Европейската икономическа общност, в сила от 1 януари 1958 г. е най-важният договор на европейската интеграция. Той обаче имаше динамична юридическа съдба. Договорът от Маастрихт измени от 1 ноември 1993 г. неговото наименование – отпадна квалифициращото прилагателно „икономическа”, тъй като въпросната „основна” (най-голяма по материален обхват) общност престана да бъде „само икономическа” и стана универсална (в обхвата ù се включват много нови не-икономически материи, виж подробно нататък) – и занапред уникалната организация вече се наричаше „Европейска общност”[84].

Ревизионният Договор от Лисабон пък прекрати Европейската общност – но запази договора, с който тя бе създадена (именно защото съдържаше най-важните интеграционни разпоредби), вече под ново наименование: Договор за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Така този договор действа и до днес, вече уреждайки най-важните въпроси относно компетенциите и функционирането на интеграционния Европейски съюз.

1.3. Относително спорен в доктрината беше въпросът за Договора за създаване на Европейски съюз от 7 февруари 1992 г. (Договорът от Маастрихт). Той се разглежда било само като „ревизия“ на трите (общностни) УД, било и като „учредителен“ по отношение на Европейския съюз[85]. Доколкото „създаденият“ с него съюз не беше пълноценен субект на правото[86] – и мнозина го разглеждаха просто като система от структурирани, но неперсонифицирани отношения между суверенни държави, – по-често се приемаше ДЕС от Маастрихт да не се разглежда като самостоятелен УД, а само като ревизионен договор. Макар да смятам за вярно, че приносът на ДЕС е най-вече в ролята му на ревизия на действащите при приемането му три УД (по-съществена роля, доколкото практическото значение на създаването на „Втория и Третия стълб” е много по-малко от това на внесените с ДЕС от Маастрихт изменения в УД).

Днес обаче такъв въпрос не стои. Договорът от Лисабон прекрати Европейската общност и обяви, че Европейския съюз, „създаден” с Договора от Маастрихт (по смисъла на чл. 1 на ДЕС), „замества Европейската общност и е неин правоприемник” (чл. 1, ал. 3 in fine). Така днес ДЕС от Маастрихт може да бъде определен дори като „основен учредителен договор”, доколкото ДФЕС очевидно доразвива неговите разпоредби (макар да имат напълно еднаква правна сила – виж нататък).

След влизането в сила на ДЛ днес действат три Учредителни договора:

-  Договорът за Европейския съюз (от Маастрихт, в сила от 1 ноември 1993 г. – ДЕС);

-  Договорът за функциониране на Европейския съюз (от Рим, в сила от 1 януари 1958 г., бивш ДЕИО и ДЕО – сега ДФЕС)

-  и Договорът за създаване на Европейската общност за атомна енергия (също от Рим, също в сила от 1 януари 1958 г. – ДЕОАЕ).

Редом с трите УД и като неделима част от тях трябва да се разглежда и Хартата за основните права на ЕС, която, макар формално отделен акт (и с друга форма – междуинституционно споразумение на ЕП, СМ и ЕК), на осн. чл. 6 на ДЕС е със „същата правна сила”, като УД и следва да се разглежда неделимо и наравно с тях!

2. Структура.

Конструкцията на трите договора за създаване на трите Общности е аналогична и твърде силно напомня структурата и съдържанието на една държавна конституция.

Всеки УД съдържа 4 групи разпоредби[87]:

2.1. Разпоредби с декларативен и програмен характер и политическо значение – преамбюл и встъпителни норми. Правната природа на тези разпоредби е като на аналогичните разпоредби в националните конституции – най-често това са норми по-скоро с декларативен или принципен характер, без това да намалява тяхната роля на задължителни норми-принципи. Те определят целите – морални и политически – на интеграционния процес като цели, общи за всички ДЧ. В началото и в края на всеки преамбюл са поставени общите – изначални, ценностни, вдъхновяващи – цели, а между тях – по-конкретните, социално-икономически цели, своеобразна тържествена декларация за намеренията на обвързващите се държави.

Макар да е ясно, че не са годни за директно прилагане, СЕО не се колебае да се позовава на тях[88] и подчертава техния „фундаментален характер“ – те трябва да се спазват, „защото закрепват основните цели на Съюза“, осъществяването им има императивен характер, полезният им ефект не може да бъде накърняван и т. н. Позоваването на целите на Съюза, закрепени в преамбюла и встъпителните разпоредби (днес на ДЕС и ДФЕС), е основен критерий при използването на може би най-деликатния елемент в сложния механизъм на разпределението на компетенциите в Съюзната конструкция, своеобразния „амбреаж“ на интеграционния процес – принципът на субсидиарността[89].

В най-голяма степен това важи за целите на ЕО по редактирания чл. 3 на ДЕС (възпроизвел старите чл. 2 на ДЕС, чл. 2 на ДЕО и включил нови разпоредби) – те са основание за преценка както на принципите на целесъобразност, пропорционалност и субсидиарност (сега уредени в чл. 5 на ДЕС), на генералното задължение на ДЧ за лоялно сътрудничество по чл. 4, § 3 на ДЕС (стар чл. 10 на ДЕО), така и на допълнителната компетентност по чл. 352 на ДФЕС (стар чл. 308 на ДЕО) и най-общо винаги за нуждите на телеологичното тълкуване на всички съюзни разпоредби[90].

„Понеже определят основополагащите цели на Общността” (разбирай днес – на Съюза), тези разпоредби трябва „винаги да се зачитат“[91], тяхното „прилагане се налага императивно[92] и „техният полезен ефект не може да бъде накърняван”[93].

Дори най-общите цели, закрепени в преамбюла, могат да се окажат основание за приемане на правен акт – например определянето в самото начало на преамбюла на ДЕО[94] за „основна цел постоянното подобряване на условията на живот и труд“ е основание за многобройни мерки: относно околната среда (Директива от 8 декември 1975 г.[95]), защитата на потребителите (Директива от 01.01.01 г.[96]) или дори за създаване на орган – Европейската фондация за подобряване на условията на живот и труд от Дъблин[97].

2.2. Учредителните договори съдържат институционни разпоредби, които и по съдържание силно напомнят конституционните. Те определят организацията, правомощията и функционирането на институциите. Тяхната важност е още по-голяма предвид широките властнически функции, предоставени на ЕС от ДЧ, които се упражняват именно от съюзните органи.

Много важно е да се има предвид, че огромен брой разпоредби, определящи правомощията на институциите и начина на упражняването им, се съдържат в частите, посветени на политиките и традиционно разглеждани като материални разпоредби. На практика уредбата на почти всяка от съюзните „политики“ съдържа една или няколко разпоредби относно институциите, които я осъществяват – като най-често се посочва какъв акт може да се приеме, от коя институция, с какво мнозинство и по коя нормотворческа процедура[98].

2.3. Материалните разпоредби, разбира се, съдържаха най-съществени отлики между УД на трите Общности – макар подходът да бе идентичен и да изхождаше от идеята за Общ пазар и свободно движение, обективните особености на урежданите материи предполагаха и по-съществени различия. В същото време обаче именно в действащите и днес материални разпоредби проличава най-ясно най-съществената правна отлика на УД от всеки друг международен договор – изчерпателната уредба на някои материи и най-вече годността за непосредствено и пряко засягане на частните лица.

Разбира се, подходът в ДЕОВС бе различен: този договор съдържаше своеобразна пълна и детайлна кодификация на разпоредбите, приложими за и в ДЧ, като един типичен законов акт, който урежда изчерпателно дадена материя и оставя на органите на ЕОВС – вкл. на Върховния орган (Висшата власт в първоначалната редакция на ДЕОВС, след това Комисия) – само изпълнителни функции.

В ДЕО, където материалният обхват бе многократно по-широк (и днес в ДФЕС), подходът е много по-различен: различаваме няколко вида предоставена компетентност (изключителна, поделена или паралелна, компетентност за подкрепа, координиране и допълване и т. н.). Поради това нерядко в отделните политики вместо кодифицирани императивни норми преобладават разпоредби, които очертават целите на съюзните действия и принципите, на които те трябва да се подчиняват, оставяйки им относително по-голяма свобода на преценка за вида или съдържанието на акта, който да приемат.

В повечето случаи авторите на УД се стремят да посочат за всеки конкретен случай какво може да се направи, кой орган, по чие предложение, по каква нормотворческа процедура, след каква допълнителна консултация и с какво мнозинство да осъществи предоставената компетентност[99]. Нерядко обаче уредбата е по-обща – най-често не се прецизира видът на акта[100] или не се посочва като задължително консултирането с Икономическия и социален комитет или с Комитета на регионите.

Разбира се, в редица от материите авторите на УД не са се поколебали да закрепят норми с отчетлив законов характер – това са нормите, които са достатъчно конкретни, изчерпателни и безусловни, годни за директно прилагане в ДЧ спрямо частните лица (т. е. норми с директен ефект)[101].

Формално погледнато, материалните разпоредби представляват най-значителната част от съдържанието на всеки от УД на Общностите (около 2/3 и дори повече). В ДФЕС днес те са обособени в Част трета, озаглавена „Вътрешни политики[102] и дейности на Съюза“ и съдържаща вече 24 дяла.

2.4. Заключителните разпоредби на УД са типични за международните договори – те уреждат традиционни въпроси на международното договорно право, като начин на обвързване на държавите и предпоставки за влизане в сила на договорите.

Обикновено в тези разпоредби се уреждат въпросите за езиковия режим, изменението на съответния договор, съотношението му с други международни договори, сключени от договарящите страни.