Лекции по право на ЕС (стр. 22 )

1.6.4. Единственото, от което зависи дали може да прояви директен ефект или не, е обективното съдържание на нормата на директивата. През 1982 г. по делото Becker СЕС обобщава, че „във всички случаи, когато разпоредбите на една директива се разкриват – от гледна точка на тяхното съдържание – като безусловни и достатъчно точни, те могат да бъдат прилагани – при липса на приети в срок мерки по изпълнението им – срещу всяка национална норма, несъобразена с директивата, и като такива са годни да предоставят права, които частните лица да могат да противопоставят на държавата“[429].

1.7. Неизпълнението като предпоставка за търсене на директен ефект в една директива. „Неизпълнението“ от страна на държавата може да бъде както пълно неизпълнение (неприемане на необходимите мерки), така и лошо изпълнение (неприемане на всички необходими мерки или приемане на мерки, които поради съдържанието или формата си не допринасят в пълна степен за реализиране на правата, които директивата изисква да се предоставят на частните лица) или пък приемане на мерки, които противоречат на дължимия според директивата резултат.

Според СЕС приемането на национални мерки за правилно транспониране на една директива не лишава автоматично нормите на директивата от годност да пораждат права, т. е. да проявят директен ефект. Частните лица могат да се позовават на безусловните и достатъчно ясни норми на една директива „не само в случай на отсъствие на транспониране или при некоректно транспониране на тази директива, но също и в случай, че националните мерки, които коректно транспонират въпросната директива, не са приложени по начин, че да се постигне резултатът, който директивата предвижда“[430].

Така СЕС установява възможност за директно прилагане на норма на директива и когато директивата е транспонирана (правилно), но мерките по изпълнението ù нямат нужната ефикасност – т. е. не се прилагат по начин, който да гарантира постигането на дължимия резултат. Същата е впрочем логиката на СЕС и когато по повод дело за неизпълнение на Договорите срещу една държава-членка във връзка с транспонирането на директива установи, че макар формално директивата да е транспонирана „добре“, изпълнението не е „както трябва“, ако не постига визирания от директивата и поради това дължим резултат, следователно ще е налице нарушение по смисъла на чл. 258 на ДФЕС[431].

Неприлагането на съюзна норма с директен ефект може да бъде основание за търсене на отговорност на държавата – както от частните лица за претърпени вреди[432], така и от Европейската комисия или друга държава-членка за неизпълнение на задълженията, произтичащи от Учредителните договори (пак по смисъла на чл. 258 на ДФЕС).

1.8. Ограничение само за вертикален директен ефект. По съдебен ред (пред национален съд) може да се търси само ограничен („вертикален“) директен ефект. Въпрос за пълен („хоризонтален“) директен ефект за СЕС, както и за доктрината не стои[433]. СЕС приема, че ако възможността за позоваване на директива пред национален съд включи и възможност това да се прави по отношение на други частни лица, това би означавало да се признае на ЕС възможност да урежда правоотношенията между частните лица в области, в които тя не е компетентна да прави това[434].

Разбира се, в още по-голяма степен това се отнася за държавата – една държава не може да се позове на нетранспонирана директива срещу частно лице[435]. Още по-малко може тя да направи това въз основа на коректно изпълнена директива.

2. Особености на директния ефект на директивите

Директният ефект на директивите е „спящ“ (потенциален) .

2.1. „Събуждането“ (активирането) на директния ефект става само по изключение и не е нормалното развитие на „живота“ на една директива. То става:

– само в случай на нетранспониране на директивата от държавата-членка, която е неин адресат – когато една директива е транспонирана коректно, частните лица черпят права от новите национални норми, приети при транспонирането, но добро транспониране има само когато приетите за това национални норми точно и пълно постигат резултата, предписан от директивата;

–  само след изтичането на срока за транспониране на директивата, предвиден в самата нея – преди изтичането на този срок частните лица не могат да търсят права от нормите на директивата (дори да „виждат”, че тя не се транспонира добре, например защото се приемат национални норми, които не съответстват на съдържанието ù);

–  само спрямо държавата[436], която не е транспонирала съответната директива – държавата, разбирана най-широко (виж нататък т. 4), но не с искане за добро трнспониране („най-сетне…”), а само с искане да осъществи дължимото конкретно поведение, както разпоредбата на директивата го предвижда и както би трябвало да е разписано в новите национални норми, приети при добро транспониране; частно лице не може да претендира срещу друго частно права, произтичащи от нетранспонирана норма на директива (директивите са годни да проявят единствено вертикален директен ефект), дори ако при добро транспониране националните норми биха му дали такава възможност (т. е. дори когато директивата предписва в националните норми да бъдат закрепени задължения за частни лица) – нетранспонирането може да бъде противопоставено само на държавата;

–  само пред национален орган (най-често административен) – когато смята, че една съюзна директива не е транспонирана коректно, частното лице може да се обърне пряко към компетентния национален орган (доколкото нормата на директивата позволява да бъде определен[437]) с искане да осъществи поведението, което съответната разпоредба на директивата предписва (и което, според случая, не е уредено в необходимата национална норма – но това е именно поведението, което този орган би дължал и по националната норма, ако имаше такава);

–  и пред национален съд, в случай на отказ (изричен или мълчалив) от страна на компетентния национален орган – съдът бива сезиран с иск за приложение на норма на нетранспонирана директива, частното лице иска от съда да установи, че е налице нетранспониране, че нетранспонираната нормата на директивата е годна да прояви директен ефект (отговаря на критериите за директен ефект) и да я приложи – така, както би приложил националната норма, приета при добро транспониране (в това производство не се търсят отговорност и вреди, а само изпълнение на държимото поведение – ако има претърпени вреди, те могат да бъдат предмет на отделен иск);

– и само ако съответната норма отговаря на всички изисквания за директен ефект (разгледани нататък).

2.2. В случай на нетранспониране основната тежест пада на националния съд. Когато бъде сезиран от частно лице с искане за прилагане на норма на директива, съдът (служебно!) трябва:

-  да констатира, че срокът за транспониране е изтекъл (елементарно – всяка директива ясно посочва срока, в рамките на който държавата-адресат трябва да приеме „всички необходими мерки”;

-  да установи, че директивата не е транспонирана добре – може би най-трудната му задача: той трябва да направи своя цялостна преценка какво включват „всички необходими мерки” (преценка, която иначе правят цял кръг компетентни по същество национални органи – министерства, парламент и т. н. с техните експерти!) и да установи кои от тях не са приети, поради което е налице нетранспониране (отново подчертавам, че с оглед проявяването на директен ефект, няма никакво значение дали директивата е напълно нетранспонирана или е транспонирана лошо – например има празноти или редакцията на националните норми е лоша и не съответства напълно на целения от директавата резултат);

-  да прецени дали конкретната норма на директивата, на която се позовава частното лице (в своя иск или жалба) е обективно годна да прояви директен ефект – това означава той сам да естанови дали конкретнта разпоредба отговаря едновременно навсички критерииза директен ефект, т. е. дали има всичко необходимо, за да може той да отсъди. Най-често нормите на директивите не са достатъчно конкретни или безусловни, тъй като оставят свобода на преценка на националните власти – например за това кой в държавата да осъщствява занапред предписаното от директивата поведение. Тази преценка е по-лесна, когато дължимото поведение се изразява в бездействие (лесно е да се установи кой държавен орган трябва занапред да спре да прави нещо, което до сега законно е правил), и значително по-трудна, когато се дължи действие (особено ако тепърва е необходима политическа преценка кой държавен орган – заварен или такъв, който тепърва трябва да се създаде за целта – трябва да изпълнява новите задължения (наприме да издава удостоверения, разрешени и т. н.). Когато е налице отказ от страна на предполагаемо (според частното лице) компетентния (задължения) национален орган, то най-често се основава на „липса на компетентност” – националният орган твърди, че няма национална норма, която да го задължава да осъществи въпросното поведение и отказва сам да се разпознае в нормата на директивата и да я изпълни;

-  в случай на съмнение относно съдържанието (дължимото поведение) на конкретната норма на директивата, националният съдия може (а при основателно съмнение и трябва) да отправи тълкувателно преюдициално запитване до Съда на ЕС – в това запитване може да се иска именно и само тълкуване на нормата, за да може питащият национален съдия да прецени дали тя има директен ефект, но не и да се иска от съда в Люксембург да прогласява директния ефект на нормата[438];

-  след всичко това – да приложи нормата на директивата, определена за годна да породи директен ефект: например като отмени отказа на държавния орган и му укаже как да действа (съдът обаче не може сам да осъществи дължимото от друг орган поведение – например да издаде необходимия административен акт).

Решението на националния съд не осъжда държавата да транспонира, т. е. да предприеме дължимите по директивата мерки. Ако наистина е налице нетранспониране (неизпълнение), държавата може да бъде съдена пред СЕС за „нарушение на Договорите“ по реда на чл. 258 на ДФЕС, като частните лица нямат право на иск[439].