Лекции по право на ЕС (стр. 32 )

7.4.2.  Делегираните актове „ще предлагат решение на конкретните въпроси по прилагане на заложените в законодателните актове решения – било установяването на форми, срокове, процедури по прилагането на съответния законодателен акт, било подробното развитие на заложени в него основни решения.”

7.5.  Изпълнителните актове, предвидени в чл. 291 на ДФЕС, се използват само когато законодателен или делегиран незаконодателен акт („правнообвързващите актове”) на институция на ЕС го предвижда изрично.

7.5.1.  Актовете по чл. 289 и 290 на ДФЕС могат изрично да предвиждат овластяване на ЕК с изпълнителни правомощия.

7.5.2.  Те могат да овластят с такива правомощия и Съвета – но само в „специфични и надлежно обосновани случаи” или по въпросите на прилагането на правата на гражданите на ЕС по чл. 24 и 26 на ДЕС.

7.5.3.  Всъщност осъществяването на изпълнителни функции от страна на институциите на ЕС следва са се разглежда като изключение. „ДЛ потвърждава, че изпълнителната власт принадлежи на ДЧ – категоричен е проф. Жаке. – Изпълнението от Комисията е изключение, което се прилага, когато са необходими еднакви мерки в рамките на целия ЕС. В този случай изпълнителната власт принадлежи на ЕК като собствена власт. Това е стъпка към разделение на властите”. Именно с тази цел е изградена сложна система от изпълнителни комитети, популярно наричана „комитология”…

7.5.4.  В наименованието на всеки такъв регламент, директива или решение задължително се добавя прилагателното „изпълнителен”.

Глава 3

Други производни източници

на Правото на ЕС

Предписанията на самите УД и особено практиката на институциите налага използването на огромно разнообразие общностни актове, непредвидени в чл. 288 на ДФЕС. Проф. Сийн Ван Репенбуш дори определя номенклатурата по чл. 249 ДЕО за „неадекватна“[646]…

Очертаването и систематизирането на приеманите в ЕС правни актове извън предвидените в чл. 288 на ДФЕС е наистина трудна задача. Трудността произтича както от тяхното изключително многообразие (над 20 вида), така и от съществените разлики в правната им природа, респ. в тяхната обвързваща сила. Съществен проблем представлява и терминологията – неизяснена и хаотична дори на основните езици на доктрината (френски, английски, немски), у нас тя е най-малкото напълно неопределена, а за редица актове с по-малка практическа приложимост просто няма популярни български наименования… Опит за типологизация бе правен единствено от Ружа Иванова[647].

Юлия Захариева посочва точно, че „с възникване на интеграционните общности започва създаването на уникално автономно право, което, също като правната природа на Общностите, трудно се поддава на дефиниция“[648].

Проф. Дени Симон поставя всички източници извън първичните в категорията „вторични“, разграничавайки ги по този начин от „основните“ („първични“ и „производни“)[649]. Тук попадат нетипичните едностранни актове на институциите („актове извън номенклатурата“, Раздел 1), „договорните“ (конвенционални) актове (Раздел 2), както и това, което се нарича „допълнително право“, което се създава не от институциите, а е резултат на съгласие между ДЧ, но във връзка с прилагането на УД (Раздел 3), а и особените актове, които се приемаха в материите на ІІ и ІІІ „стълб“ на ЕС (Раздел 4). Разбира се, не трябва да се забравя, че както тази типология, така и наименованието на всеки акт са относителни – СЕС определя природата на акта в зависимост от неговото съдържание (респ. разкриващата се в него воля на автора) и често „преквалифицира“ (преименува) актовете в зависимост от съдържанието им[650].

Особена природа имат актовете на Европейския съвет – преди влизането в сила на ДЛ проф. Жоел Ридо твърдеше, че „хипотезата решенията на ЕСв да имат действителни правни последици и като такива да се включат в системата на производните общностни източници може да бъде напълно отхвърлена“[651]. В същото време няма съмнение, че те очертават политико-нормативна рамка, в която институциите са длъжни да разположат своята нормотворческа активност след това – и за мен нямаше съмнение, че те също трябва да бъдат разглеждани като тълкувателни източници! В още по-голяма степен ще е валидно причисляването на актовете на ЕСв към източниците на правото на ЕС след влизането в сила на Лисабонския договор, който овластява ЕСв да приема правни актове.

Европейският валутен институт по време на втората фаза на ИВС приемаше препоръки и становища. ЕЦБ приема регламенти (делегирани, изпълнителни), решения, препоръки и становища. Това са все „правни актове, предназначени да бъдат част от производните общностни източници“[652]. Те имат свое основание, различно от общото по чл. 288. По своето съдържание и действие обаче те не разкриват съществени особености, поради което не намирам за нужно да ги разглеждам отделно.

Раздел 1

Нетипични актове

Това е много разнообразно множество актове, които очевидно не попадат в изброяването по чл. 288[653] (само привидно изчерпателно). Според проф. Фавре „те са инструменти на „soft law“ в рамките на ЕО и техните цели са различни: в едни случаи позволяват на институциите да изразят мнение или желание по определен въпрос (декларации, заключения, резолюции…), в други обявяват, предхождат или подготвят приемането на задължителен акт (заключения на Европейския съвет, програми…); могат да внасят уточнения или институционни подобрения по въпроси, които няма как да бъдат уредени детайлно в УД, например относно условията за сътрудничество между институциите (междуинституционни споразумения, общи декларации)“[654].

Някои автори определят като „нетипични актове“ само актовете, които носят имена като актовете в чл. 288, но нямат техните белези: вътрешни регламенти (които нямат общо действие и директен ефект – като напр. регламентите, с които са приети процесуалните правилници на Съда и Общия съд); вътрешни директиви, препоръки и становища (с действие само в отношенията между институциите); решения без адресат (тук попадат някои особено важни нормативни решения, като например за създаването на ПИС). Извън тях остават „непредвидени в договорите видове актове“: резолюции, позиции, заключения, декларации, съобщения и др., използвани нерядко от Съвета или Комисията.

Проф. Жоел Ридо пък изброява като „непредвидени актове“ „резолюции, заключения, програми за действие, съобщения (комуникации)“. Той отбелязва например нарастването на употребата на съобщения (комуникации) на Комисията – от 1-2 през 70-те до средно 91 на година през периода 1986-92 г. и още повече след това[655].

Не са нужни множество примери за пълното отсъствие не само на единство или завършеност на разбирането в доктрината, но дори и на старание на отделните автори (дори тези, чиито трудове се отличават със систематичност) за цялостна класификация на тези източници. Без да мога да претендирам за нещо много по-добро (дори само заради липсата на преки практически наблюдения над работата на институциите), считам за приемливо всички те да бъдат обединени в категорията „нетипични“[656] актове. Такъв впрочем е и подходът на проф. Жаке[657].

1.  Видове нетипични актове

Поради своето многообразие, нетипичните актове на съюзните институции и органи трудно се поддават на класификация. Нещо повече – съществуващата на български език терминология се оказва мъчително бедна, когато трябва да отрази стъписващата изобретателност на европейските институции и богатство на имена, които те дават на своите „нетипични“ актове…[658]:

– съобщение;

– междуинституционно споразумение;

– решение[659];

– заключение;

– резолюция[660];

– декларация (вкл. обща декларация на няколко институции);

– обсъждане на Съвета (délibération, не е голяма грешка да се нарече и решение);

– доклад[661];

– писмо;

– насоки (отправни линии или опорни точки…);

– програма;

– календар;

– поведенчески кодекс;

– modus vivendi (списък правила?);

– протокол (запис);

– дисциплина (дисциплиниращи или задължаващи насоки или инструкции);

– бяла книга;

– зелена книга[662] и др.

– С известни уговорки тук могат да бъдат отнесени уставите, вътрешните регламенти[663] и директиви, приемани от институциите за уреждане на важни въпроси от тяхното функциониране (напр. финансовите регламенти по чл. 322 на ДФЕС – стар чл. 279 на ДЕО). Те несъмнено имат правно действие, а някои от тях (като напр. процесуалните правилници на Съда и на Общия съд, уреждащи важни процедурни въпроси) несъмнено са годни да пораждат последици както за ДЧ, така и за частните лица[664]. Впрочем именно това е и основната причина те да носят наименования, внушаващи по несъмнен начин идеята за правни последици. Можем да споменем например Статута на функционерите, приет също във формата на регламент (на основание чл. 238 на ДЕО), който не само поражда права и задължения за физическите лица, но и за ДЧ (съдействие, участие в процедури)[665]. Такъв акт може да има действие дори по отношение на държавните органи – във връзка с правото на престой в държавата по седалището на институцията или нейното представителство), и др.

Някои автори отнасят тук и актовете, подготвящи или съставляващи различни нормотворчески процедури: предложения на ЕК, препоръки на ЕК до СМ относно сключването от Съвета на международен договор; обсъждането (решението – délibération) в Съвета за сключването на международен договор. Особено ярък пример е решението на СЕО по делото AETR, по което обявява за допустим иск за отмяна на обсъждане (или решение – délibération) на Съвета относно сключването на международен договор, като приема, че този акт представлява акт с правни последици в отношенията между Общността/Съюза и държавите-членки.

Някои от тези актове имат по-широка употреба и понякога много съществени роля и значение, поради което изискват малко по-подробно представяне.

1.1.  Съобщение (неправилно, но все по-упорито наричано „комуникация“) – нарастването на неговата употреба в практиката на ЕК е изключително. Някои от съобщенията дори очевидно си поставят за цел пораждането на правни последици[666] – нормативният им характер е понякога демонстративен: напр. Съобщението на ЕК от 1993 г. относно сътрудничеството между ЕК и националните правораздавателни органи по прилагането на чл. 85 и чл. 86 на ДЕО[667] или съобщенията относно прилагането на чл. 92 и 93 на ДЕО[668] (от началото на 90-те години) и ред други.