Теоретические основы возмещения экологического вреда (стр. 33 )

Основной мерой наказания как в США, так и в Великобритании является штраф. В последние годы суммы штрафа, устанавливаемые судом, значительно повышены. В США он регулируются законодательством (в среднем от 10 000 до 25 000 долларов за каждое нарушение, а иногда за каждый день нарушения). В Англии по Закону 1990 г. о пищевых продуктах максимальный штраф увеличен до 20 000 фунтов стерлингов (ранее - до 2000 фунтов стерлингов), а в тех случаях, когда возможно определение штрафа по усмотрению суда, сумма штрафа может быть и выше. Так, в феврале 1990 г. Суд Короны приговорил кампанию, нарушившую Закон 1989 г. о водах (загрязнение нефтью реки Мерсей), штрафу в 1 миллион фунтов стерлингов.

Складывается практика определения штрафа, сумма ко­торого приравнивается к сумме ущерба. Лица, виновные в загрязнении окружающей среды или в сознательном наруше­нии предписаний и искажении информации, могут быть при­говорены к лишению свободы. Сроки заключения, как в США, так и в Англии, не превышают двух лет.

 

Оценка воздействия на окружающую среду и порядок

вынесения государственных решений: опыт США

Принцип превентивной охраны природы или пре­дупреждения негативного антропогенного воздействия на окружающую природную среду пользуется общей поддержкой в странах мира. Такой подход открывает один из эффективных путей решения экологических про­блем, имея в виду, что профилактика по сравнению с мерами борьбы против уже наступившего негативного для окружающей среды результата хозяйственной дея­тельности способствует предотвращению порой труд­но устраняемых экологических изменений и в конечном итоге является менее дорогостоящей. Одним из право­вых воплощений данного принципа является порядок оценки воздействия на окружающую среду, введенный в экологическое законодательство многих стран мира и международное право. В число таких стран входит и Россия, где, без преувеличения, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), существующая неразрыв­но с экологической экспертизой, заняла место наибо­лее популярных, пользующихся непререкаемым авто­ритетом механизмов государственного экологического контроля над хозяйственной деятельностью. Обе про­цедуры являются также составными частями единого механизма вынесения экологически значимых государ­ственных решений. Следует подчеркнуть, что, несмотря на неразрывную взаимосвязь ОВОС и экологической экспертизы, они имеют различное происхождение. Если экологическая экспертиза обладает скорее националь­ной оригинальностью, то в конструировании ОВОС ре­шающим оказалось зарубежное влияние. Вместе с тем при установлении процедуры ОВОС авторы в опреде­ленной степени отошли от первоначальной идеи по необъявленным причинам, хотя, вероятно, в стремлении приспособить ее к российским реалиям и наиболее эф­фективно соединить с процедурой экологической экс­пертизы. В этой связи представляется интересным об­ратиться к первоистокам ОВОС как элемента процес­са вынесения государственных решений и с точки зре­ния сравнительного анализа попытаться оценить досто­инства и недостатки российского и зарубежного подходов.

Инициатива в общегосударственном законода­тельном установлении процедуры ОВОС принадле­жит США. Еще 30 лет назад в 1970 году в США всту­пил в силу главный природоохранный закон страны — Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды. Закон закрепил три главных и взаимосвязанных между собой правила. Во-первых, перед всеми федеральными министерствами и ве­домствами в дополнение к уже имеющимся была по­ставлена новая стратегическая задача — обеспечить поддержание общественно необходимого качества окружающей среды, не допускать вредного экологи­ческого воздействия хозяйственных проектов. Во-вто­рых, для исполнения данной задачи на федеральные министерства и ведомства была возложена новая и единая для всех функция проведения оценки воздей­ствия планируемых мероприятий на окружающую среду. И в-третьих, законом был учрежден новый го­сударственный орган в системе аппарата Президен­та США — Совет по качеству окружающей среды с рекомендательными полномочиями. Основная зада­ча этого органа — советовать Президенту по вопро­сам разработки и реализации экологической полити­ки государства, руководства деятельностью органов исполнительной власти в области охраны окружаю­щей среды.

Обратившись к соответствующим разделам рос­сийского экологического законодательства, уже сразу можно заметить существенные различия как в самом понимании истоков и причин решаемых законом про­блем, так и в подходах к их урегулированию. Основ­ное принципиальное различие заключается в том, что забота об окружающей среде становится органичес­кой частью деятельности всех федеральных мини­стерств и ведомств США, которую они должны прояв­лять при помощи особого порядка вынесения государ­ственных решений по проектам хозяйственной и иной деятельности — проведения ОВОС. Как известно, в России министерства и ведомства не обязаны прово­дить ни экологическую экспертизу, ни ОВОС. Нет и ясно выраженного законодательного положения, ко­торое бы провозглашало экологическую политику на­правлением деятельности всех министерств и ве­домств.

Второе существенное отличие заключается в том, что для вынесения экологически значимых решений по американской модели не создается специально упол­номоченного органа. Обязанность выносить решения по любым, в том числе экологически значимым, проек­там в сфере своей компетенции за ведомствами со­храняется.

Существенно отличается и сама модель вынесе­ния экологически значимых решений. В России — это жесткая процедура надведомственной экологической экспертизы, результат которой по тому или иному про­екту является последним административным словом, даже если оно не совпадает другими экспертизами, промежуточными или иными решениями, вынесенными по данному проекту. Экологическая экспертиза, таким образом, снимает ответственность с министерств и ведомств за выносимые решения. В США государ­ственной экологической экспертизы подобно российс­кой модели нет, и решения выносятся в общем адми­нистративном порядке либо единолично главой ведомства, либо коллегиально, но при условии предва­рительного проведения ОВОС. В обоих случаях ОВОС выступает в качестве основания для вынесения окончательного решения относительно возможности реализации проекта, которое может совпадать или не совпадать с выводами ОВОС. И в обоих случаях зак­лючительный документ ОВОС не является оформлени­ем какого-либо административного решения.

Наконец, имеются немаловажные расхождения и в распределении обязанностей по проведению ОВОС, самой процедуре и понимании некоторых ее задач.

Прежде всего, следует упомянуть, что Закон США о национальной политике в области охраны окружающей среды, будучи компактным и кратким по содержанию и стратегическим по своему характеру, не определяет процедуры ОВОС, ограничиваясь лишь декларацией данной обязанности федеральных министерств и ведомств. В соответствии с принципами разграничения государственной власти в США Конгресс принимает только федеральное законодательство, т.е. действующее в сфере компетенции Федерации, по отношению к федеральной собственности, исполнение которого обеспечивается деятельностью федеральных министерств и ведомств. Поэтому закон обращен только к федеральным министерствам и ведомствам и не распространяется на штаты или местные органы власти. Штаты вольны принимать законодательство для штатного уровня, при этом параллельно с Федерацией в сфере конкурирующей компетенции. Охрана окружающей среды в результате судебных толкований Конституции США отнесена к конкурирующей компетенции. Следуя примеру Федерации, многие штаты имеют подобные НЭПА собственные законы, устанавливающие процедуру ОВОС для проектов штатного уровня.

В развитие федерального НЭПА процедура ОВОС для федеральных министерств и ведомств подробно изложена в Правилах по проведению оценки воздействия на окружающую среду, подготовленных Советом по качеству окружающей среды и имеющих обязательную юридическую силу. Правила подлежат исполнению, а их нарушение при проведении ОВОС того или иного проекта является основанием для признания вынесенного государственного решения по проекту недействительным. Учитывая, что проведение ОВОС входит в обязанность всех федеральных министерств и ведомств, связанных с проектами хозяйственной и иной деятельности, каждое министерство и ведомство, которое проводит ОВОС, имеет ведомственные правила, отражающие отраслевую специфику.

Первым ключевым моментом процедуры является вопрос о том, когда проводить ОВОС. В соответствии с Правилами ОВОС следует проводить до вынесения экологически значимого решения федерального министерства или ведомства. Такие решения включают выдачу федеральных разрешений на осуществление мероприятий, связанных со значительным воздействием на окружающую среду, выделение федеральных субсидий, подготовку законодательных предложений. В большинстве случаев на практике для реализации одного хозяйственного мероприятия обычно требуется несколько разрешений, скажем, на строительство и ввод в эксплуатацию объектов, осуществление той или иной хозяйственной деятельности, землепользование и водопользование, выбросы загрязняющих веществ, размещение отходов. Разрешения выдаются разными ведомствами каждый в рамках своей компетенции и в определенной последовательности. Правила опреде­ляют, что ОВОС должно быть проведено до выдачи первого разрешительного документа по проекту или в иных случаях любого первого действия федерального ведомства, направленного на реализацию проекта.

Применительно к проектам, требующим разре­шений нескольких федеральных ведомств, важным яв­ляется вопрос о взаимоотношениях таких ведомств при проведении ОВОС. Очевидно, что заставлять каждое ведомство проводить ОВОС по одному и тому же проекту нецелесообразно. На этот случай Прави­ла предусматривают, что ответственность за проведе­ние ОВОС и подготовку заключительного документа ложится на наиболее значимое для реализации проек­та ведомство. Такое ведомство становится «ведущим». Решение о выборе «ведущего» ведомства выносится путем совместных консультаций участвующих в проек­те ведомств и фиксируется в меморандуме. Критерия­ми для отбора могут быть, например, самая высокая сумма финансового участия, отраслевая специфика проекта или другие. После выбора ведущего ведом­ства все остальные получают статус «сотрудничаю­щих» с обязанностями оказывать содействие и предос­тавлять необходимые документы при проведении ОВОС.