Теоретические основы возмещения экологического вреда (стр. 34 )

Более сложная ситуация возникает, когда для реа­лизации проекта требуется получение не только феде­ральных, но и штатных разрешений. В этом случае формально можно провести два ОВОС, если в дан­ном штате имеется закон, предусматривающий про­ведение ОВОС для проектов штатного значения. Вме­сте с тем Правила в целях предупреждения дублирова­ния и административных конфликтов предусматрива­ют проведение скоординированных федерально-штатных действий с передачей полномочий «ведуще­го» ведомства федеральному. Так, федеральные и штатные ведомства договариваются о совместном планировании аналитических работ, совместных ис­следованиях, совместных публичных слушаниях. Мо­жет быть достигнут договор о подготовке единого зак­лючительного документа.

Существенным отличием является недопустимость участия компаний, реализующих проект в проведении ОВОС. Следуя принципу независимости должностных лиц, принимающих государственные решения, амери­канское законодательство не допускает какое-либо участие, в том числе частных компаний или иных орга­низаций, обратившихся за разрешением или субсиди­ей в проведении ОВОС и подготовке заключительного документа. Такая работа может быть проведена толь­ко ведущим ведомством.

Традиционно интересным и действительно важ­ным является вопрос о распределении финансового бремени по проведению ОВОС. В отличие от России расходы, связанные с проведением ОВОС, несут не заинтересованные организации (заказчики докумен­тации), а сами государственные ведомства. Для прове­дения ОВОС привлекаются собственные специалисты или специалисты, нанятые по контракту. Вместе с тем данный жесткий запрет не исключает право федераль­ного ведомства обратиться к заинтересованной орга­низации за необходимой информацией, в том числе с просьбой о ее обработке. На практике такое участие заинтересованных организаций поощряется, т.к. уско­ряет аналитическую работу ведомства и частично по­крывает административные расходы. У российского чиновника такое распределение финансового бреме­ни может вызвать недоумение. Действительно, зачем брать расходы на себя по проекту, в котором вроде бы заинтересована частная компания. Поэтому по российскому законодательству расходы по ОВОС и экологической экспертизе несет сам предпринима­тель. В США проблема финансовых расходов госу­дарства по проведению ОВОС решается иным обра­зом в сфере, далекой от экологического права, путем регулирования налогообложения, при котором реали­зация хозяйственного проекта приносит достаточную прибыль государству и покрывает такого рода адми­нистративные расходы, пройдя через бюджет. Но пря­мая финансовая связь исчезает, не позволяя заподоз­рить ни ту, ни другую сторону в корысти.

В России выбранный подход представляется бо­лее справедливым, и создается впечатление, что здесь реализуется принцип «загрязнитель платит». Вместе с тем следует обратить внимание, что такой порядок экономит бюджетные средства, которые могут быть направлены на другие нужды общества, лишь первое короткое время. На самом деле возложение финансо­вых обязательств на предпринимателя увеличивает сто­имость проекта, соответственно цену конечной продук­ции, в итоге переходит на все общество, всех граждан. Принцип «загрязнитель платит», положенный в основу такого подхода, становится весьма иллюзорным.

Результаты ОВОС оформляются в виде заключи­тельного документа, именуемого Заявлением о воз­действии на окружающую среду. Правила в деталях определяют структуру, содержание и даже техничес­кие данные такого документа. Так, Заявления о воз­действии на окружающую среду должны быть написа­ны простым доступным для понимания неспециалиста­ми языком в объеме не более 150 страниц. Материал, включаемый в Заявления, должен быть представлен аналитически, рекомендуется избегать описаний или энциклопедической информации. Содержание доку­мента, в котором много сходства с российскими тре­бованиями об ОВОС, должно включать следующие обязательные элементы:

• анализ всех воздействий на окружающую сре­ду, на эстетические, исторические, культурные и соци­ально-экономические объекты. Подлежат анализу не­посредственные, косвенные и кумулятивные воздей­ствия, как благоприятные, так и негативные;

• анализ отрицательных воздействий, которых нельзя избежать, если планируемый проект будет осу­ществлен. Такой анализ должен проводиться с исполь­зованием критерия «снижения вреда» данного воздей­ствия на окружающую среду. Снижение вреда может быть достигнуто путем отказа от выполнения проекта полностью или частично, уменьшения его размеров, осуществления мер по восстановлению окружающей среды;

• альтернативные варианты планируемому про­екту. Его основное назначение — помочь ведомству путем сравнительного анализа выбрать наиболее эко­логически правильное решение. Обсуждению подле­жат все альтернативные варианты, включая альтерна­тиву полного отказа от выполнения проекта. И хотя Правила предусматривают, что чисто денежное срав­нение альтернатив не должно служить основным кри­терием при выборе варианта, все же обязательным элементом Заявления должен быть анализ «затраты-выгоды», т.е. сравнительный математический подсчет расходов на охрану окружающей среды и получаемой от этого пользы.

При проведении ОВОС федеральным министер­ствам и ведомствам надлежит собрать и обработать всю необходимую информацию. В случае, если воз­никнет ситуация, когда возможность получить такую информацию практически нереальна, ведущее ведом­ство обязано доказать, что надобность в реализации проекта превышает опасность возможных отрица­тельных воздействий, анализ которых не может быть произведен, скажем, из-за отсутствия информации или слишком больших затрат, связанных с ее получе­нием. Такой элемент Заявления получил название «анализа наихудшего исхода», который является обя­зательным для таких хозяйственно-технических объек­тов, эксплуатация которых связана с риском аварий (например, АЭС, нефтедобывающих платформ).

В случае, если необходимо провести ОВОС по программе развития региона или отрасли либо круп­ному многоплановому проекту, Правилами предус­мотрен порядок поэтапного составления Заявления. Для проектов, реализуемых в рамках программы раз­вития, по которой уже был проведен ОВОС, допуска­ется использование ссылок на принятый документ, или порядок «соединения» Заявлений о воздействии на ок­ружающую среду с программным документом. Такой порядок снижает общие затраты на проведение ОВОС. Заявление о воздействии на окружающую среду завершается указанием положительной либо отрицательной экологической оценки проекту.

Обязательными требованиями порядка ОВОС яв­ляются опубликование сначала проекта Заявления, а затем окончательного варианта, а также проведение общественных слушаний. Результаты общественных слушаний, сопровождаемые ответами или коммента­риями ведущего ведомства, также подлежат опубли­кованию. Нарушение этих процессуальных требова­ний служит основанием для признания вынесенного решения по проекту недействительным.

Окончание работы над ОВОС позволяет ведом­ству приступить к вынесению административного ре­шения о возможности выдачи необходимых разреши­тельных документов, т.е. решения о реализации про­екта. Эта задача ложится на главу либо иные уполно­моченные лица ведомства, которые, руководствуясь имеющейся информацией, в том числе содержащейся в Заявлении о воздействии на окружающую среду, принимают решение. При этом Заявление не облада­ет обязательной юридической силой, что теоретичес­ки означает возможность вынесения положительного решения о выдаче разрешительных документов при наличии отрицательной оценки ОВОС. На практике такое не происходит, учитывая, что вся процедура ОВОС носит публичный характер, и пренебрежение либо недостаточный учет пользующихся высоким общественным вниманием экологических аспектов хозяйственной деятельности моментально вызывает судебные иски.

На роли судов в процедуре ОВОС в вынесении экологически значимых решений следует остановиться особо. В США именно судам принадлежит право отменять или приостанавливать окончательные или промежуточные решения по проектам, прошедшим ОВОС. Такой порядок существенно отличается от процедуры вынесения экологически значимых государственных решений, установленной в России. Если в США акцент сделан на судебном контроле, не исключая также административные методы воздействия, то в России — это в первую очередь административный контроль. Он установлен в виде порядка экологической экспертизы, в соответствии с которым после утверждения результатов экспертизы главой специально уполномоченного органа, последний выносит свое решение по проекту и имеет право не считаться и отменить любые принятые до этого государственные решения. При этом государственная экологическая экспертиза действует в дополнение к ОВОС, и по существу в части проверки проекта на предмет соответствия экологическому законодательству является дублирующей, что предположительно выражается в возникновении дополнительных расходов по проекту, целесообразность которых может быть поставлена под сомнение. В США вся ответственность за принятое решение, скажем, о выдаче разрешительных документов, ложится на соответствующее ведомство. И Агентство по охране окружающей среды США не может своим решением отменить решение, например, Федеральной энергетической комиссии о выдаче необходимых разрешений частной компании на сооружение ГЭС, даже если оно против данного проекта. Однако как Агентство по охране окружающей среды, так и иные лица могут добиться такой отмены в судебном порядке, если ответственное ведомство допустило хоть одно нарушение процедуры ОВОС. Кроме того, Агентству по охране окружающей среды предоставлены особые полномочия готовить комментарии по результатам ОВОС, что является одним из механизмов административного воздействия, хотя такие комментарии не имеют обязательной силы для ответственного за ОВОС ведомства. Надо сказать, что в США значение судов в вынесении экологически значимых решений чрезвычайно высоко, и через судебное сито проходят многие проекты, поступающие на ОВОС.

Таким образом, можно отметить немало сходств и различий в той юридической процедуре, которую установили США и Россия в целях предупреждения негативных воздействий хозяйственных и иных проектов на окружающую среду. Чтобы попытаться разобраться, где преимущества и недостатки в российском и американском подходах, есть смысл вернуться назад к Закону США о национальной политике в области охраны окружающей среды и мотивам его принятия. К началу 70-х годов в США экологические проблемы и участие общества, граждан, предпринимателей, государства в их решении прибрели высокую значимость. В соответствии с принятым к тому моменту экологическим законодательством на различные субъекты, в том числе федеральные министерства и ведомства, были возложены определенные обязанности по охране окружающей среды, в первую очередь, в процессе хозяйствен­ной деятельности. На них ложилась обязанность со­блюдать нормативы, получать разрешения на выбро­сы и сбросы загрязняющих веществ, проводить восста­новительные и очистные работы. Однако эти обязан­ности действовали разрозненно и не охватывали ок­ружающую среду в целом. Экологически значимые го­сударственные решения по хозяйственным и иным проектам принимались без учета их воздействия на все компоненты окружающей среды. Кроме того, в силу известных причин экономические интересы ве­домств всегда доминировали над экологическими, что приводило к их стремлению избегать проведения мер в области охраны окружающей среды. Такое положе­ние, по мнению экспертов, стало причиной усиления процессов деградации окружающей среды.