Теоретические основы возмещения экологического вреда (стр. 73 )

Но, как неоднократно отмечалось экологами-правоведа­ми, данное требование Закона практически полностью игнори­руется самими законодателями. К тому же в указанном законе не урегулирован ряд важнейших с практической точки зрения вопросов: кем экологическая экспертиза законопроектов долж­на назначаться и кем — осуществляться, имеет ли она суще­ственные юридические последствия или носит чисто рекомен­дательный характер?

В) Наиболее предпочтительный в настоящих условиях вари­ант взаимодействия экологического законодательства с зако­нодательством, регулирующим финансовую и экономическую деятельность, — это, по мнению автора, внедрение в экологи­ческое законодательство норм, регулирующих финансовые, включая бюджетные, имущественные, антимонопольные, нало­говые и иные отношения в той части, в которой они являются одновременно отношениями экологическими. Если имеет пра­во на существование рассмотренный выше процесс экологизации финансового и экономического законодательства, то мо­жет иметь место и обратный процесс — «экономизации» соб­ственно экологического законодательства.

В условиях нестабильной экономической ситуации, «деэкологизации» государственной власти и политики, рассматри­ваемые законы должны максимально полно регулировать весь комплекс отношений, составляющих их предмет, и служить сво­его рода противовесом соображениям конъюнктурного харак­тера. Наиболее «экономизированными» в рассматриваемом смысле слова законами являются Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Закон «О недрах», содержащие специальные граж­данско-правовые, финансово-правовые нормы, антимонополь­ные требования и проч. и не возлагающие решение задач по урегулированию соответствующих отношений на иное законо­дательство путем общих отсылок к нему.

2) Действие качественных факторов в рассматриваемой системе проявляется, во-вторых, в содержании и уровне закреп­ления правовых норм, обеспечивающих функционирование экономического механизма. Присущие данному механизму регулятивные функции — стимулирование экологически добро­совестного поведения субъектов экологических отношений — предполагают преобладание в структуре его правового обеспе­чения регулятивных норм, определяющих субъективные права и юридические обязанности субъектов, условия и основания их возникновения и действия (например, норм, определяющих ус­ловия и порядок предоставления льгот природопользователям, иным субъектам, осуществляющим позитивную с экологической точки зрения деятельность). Регулятивная норма, в силу своего основного предназначения — регулировать — должна в содер­жательном плане предопределять все основные элементы пра­воотношения, которое сложится в результате ее реализации — круг субъектов, основания возникновения и прекращения, их права и обязанности, а также те внешние пределы их допусти­мого поведения, за гранью которых вступают в действие право­охранительные нормы, например, о применении юридической ответственности. Последнее — определение границ правомер­ного поведения — особенно актуально в регулировании отно­шений по охране окружающей среды.

Например, предоставление разрешения на сверхнорма­тивное (в пределах лимитов) загрязнение атмосферного возду­ха должно оговариваться условиями поэтапного осуществления инвестиций с целью снижения уровня вредного воздействия и ограничиваться временными пределами, по истечении которых к субъекту, в случае невыполнения им указанных условий, долж­ны применяться юридические санкции, прежде всего админист­ративного характера.

Наличие в структуре экономического механизма частно­правовых элементов в виде договорных форм природопользова­ния, добровольного экологического страхования, экологичес­кого аудита, добровольной сертификации, осуществления ин­вестиционной деятельности и иной экологически значимой де­ятельности, инициатива которой исходит от природопользователя или иного субъекта, требует включения в систему его пра­вового обеспечения диспозитивных и разрешительных норм. Последние, как известно, характерны для сферы договорных отношений, где регулирование осуществляется преимуще­ственно самими субъектами в рамках, определенных законом. Сложившийся в законодательстве подход к правовому обеспе­чению экономического механизма исходит из необходимости правовой детализации обязанностей и предписаний, оставляя за рамками законодательства регулирование разрешаемого инициативного поведения.

По этой причине нет законодательных норм, регулирую­щих порядок добровольного экологического страхования, доб­ровольной сертификации продукции как экологически чистой и пр. Последнее особенно примечательно. С рекламой эколо­гически чистой продукции мы сталкиваемся практически ежед­невно, но никаких правовых норм, разрешающих декларирование ее повышенных экологических характеристик по сравне­нию с ее обычными аналогами, произведенными в соответствии с требованиями экологической безопасности, установленными в стандартах на нее, нет ни в экологическом законодательстве, ни в законодательстве о рекламе, ни в законодательстве о за­щите прав потребителя. Это относится и к специальным знаком маркировки, помещаемым на продукцию или ее упаковку.

В отсутствие разрешительных норм и норм, регламентиру­ющих порядок признания продукции экологически чистой путем добровольной сертификации как самой продукции, так и техно­логии, способов ее производства на соответствие повышенным (по сравнению с действующим стандартом) требованиям, лю­бые из упомянутых способов декларирования следует признать нарушающими законодательство о защите прав потребителя и о конкуренции.

Еще один срез в анализе рассматриваемой системы свя­зан с вертикальной иерархией правовых норм, обеспечиваю­щих функционирование экономического механизма охраны окружающей среды. На вершине иерархической лестницы на­ходятся конституционные нормы и принципы, имеющие опреде­ляющее значение для конструирования всей системы правово­го обеспечения.

С точки зрения рассматриваемой проблемы наиболее важными представляются следующие из них:

1) Статья 8 Конституции РФ устанавливает принцип едино­го экономического пространства, в рамках которого гарантиру­ется свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической дея­тельности.

Единство экономического пространства предполагает еди­нообразие налоговой, бюджетной, таможенной, ценовой, ин­вестиционной политики, действие единых стандартов и требо­ваний к продукции, в том числе в части ее экологических харак­теристик, недопущение запретов или ограничений со стороны субъектов Федерации на ввоз или реализацию на своей терри­тории тех или иных товаров (продукции). Понятие «экономичес­кое пространство» в рамках рассматриваемой проблемы необ­ходимо соотносить с двумя другими, хотя и не употребленными в Конституции РФ, но имеющими, на наш взгляд, право на при­знание понятиями — «экологическое пространство» и «право­вое пространство».

Экологическое пространство Российской Федерации от­личается крайней неоднородностью. Это косвенно подтвержда­ется самим законодательством, допускающим признание от­дельных территорий зонами экологического бедствия, зонами чрезвычайной экологической ситуации (ст. 58, 59 Закона об охране окружающей природной среды) или установление субъектами Федерации региональных ставок платы за загряз­нение окружающей природной среды с учетом коэффициентов «экологической ситуации» или «экологической значимости», которые соответственно отражают либо кризисное состояние окружающей среды, либо особую экологическую ценность природноресурсового потенциала региона.

Законодательство, таким образом, признает неоднород­ность «экологического пространства» страны. Понятие «право­вого пространства» включает в себя ряд конституционных поло­жений относительно построения правовой системы страны с учетом ее федеративного устройства, закрепленных в нормах ст. 15, 71, 72, 76, 85, 90 и ряде других статей Конституции РФ.

Функционирование экономического механизма охраны окружающей среды осуществляется на фоне некоторого проти­воречия между рассматриваемым конституционным принципом и тем фактом, что экологически дестабилизирующие факторы сильно отличаются по самым различным параметрам в преде­лах разных регионов. Данное противоречие должно по идее находить разрешение в специфике понимания правового про­странства. Иначе говоря, как федеральное, так и региональное законодательство должны учитывать неоднородность регио­нальных экологических проблем и порождающих их факторов (природных или антропогенных) применительно к особенностям построения и функционирования экономического механизма охраны окружающей среды.

Отчасти это обстоятельство учтено Конституцией РФ, ст. 74 которой предусматривает возможность введения феде­ральными законами «....ограничений перемещения товаров и услуг, если это необходимо для обеспечения безопасности, за­щиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей». Это изъятие из принципа единого экономического пространства носит хотя и существенный, но частный характер. Оно сопряжено прежде всего с возможным возникновением чрезвычайных ситуаций, в том числе экологических. Специфика бюджетных, налоговых, таможенных отношений, отношений платного природопользования, обязательного страхования с учетом своеобразия экологических проблем регионов в нем не отражена.

Инициатива введения предусмотренных ограничений, со­гласно данной норме, исходит от федерального закона, но не субъекта Федерации. Следует заметить, что инициативы, и за­частую оправданные реальными экологическими проблема­ми, со стороны субъектов Федерации чаще всего рассматри­ваются в качестве противоречащих федеральному законодательству. Весьма характерен в этом отношении пример горо­да Москвы и принимаемого им как субъектом Федерации за­конодательства.

В Москве, которая относится к числу наиболее экологичес­ки неблагополучных городов России, основным источником заг­рязнения является автомобильный транспорт (около 3 млн. еди­ниц автотранспорта дают более 90% выбросов в атмосферу го­рода). При этом около 85% автотранспортных средств в городе принадлежат гражданам, что позволяет сделать соответствую­щие выводы об их «вкладе» в общий уровень загрязнения ат­мосферного воздуха.

В 1996-1997 гг. был разработан проект Закона г. Москвы «О применении на автотранспортных средствах нейтрализато­ров отработавших газов и иных технических устройств», вводив­ший по существу новые, более высокие по сравнению с норма­ми ГОСТов, требования к техническим нормативам выбросов автотранспортных средств.