Теоретические основы возмещения экологического вреда (стр. 79 )

Очевидно, что наделение органов власти субъектов РФ административно-процессуальными полномочиями не «вписы­вается» в новый Кодекс РФ «Об административных правонару­шениях», принятый Государственной Думой 08.12.2000г. и от­клоненный Президентом РФ (впрочем, так же, как и в действую­щий КоАП РСФСР). Вряд ли такое предложение может быть воспринято законодателем, хотя теоретически и не исключает­ся наделение региональных органов соответствующими полно­мочиями по одной категории дел — экологическим правонару­шениям. Ситуация, видимо, юридически бесперспективная. Возникает вопрос: а какими же правовыми средствами можно компенсировать организационную слабость системы управле­ния и возможно ли такое вообще?

Чрезвычайно важным и срочным является принятие норма­тивного акта о Порядке осуществления государственного эко­логического контроля (либо экологического контроля в целом, включающего также производственный и общественный). Доку­мент должен содержать принципы разделения (разграничения) сфер государственного экологического контроля между орга­нами федерального и регионального уровня. Это может быть, например, подобъектный принцип — в зависимости от степени экологической опасности контролируемых объектов, либо фун­кциональный принцип — организационно-техническое разме­жевание при выполнении общих функций, с целью исключения дублирования.

Другой путь решения проблемы — заключение договоров о разграничении полномочий (в свете Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и пол­номочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» роль договоров сводится в основном к конкретизации установленных предметов совместного ведения и полномочий с учетом особенностей субъектов Федера­ции) и/или соглашений о передаче части полномочий.

В юридической литературе называются два признака, в со­ответствии с которыми могут быть разграничены полномочия ор­ганов государственной власти Федерации и ее субъектов в сфе­ре правового регулирования экологических отношений: ресурсовый и пространственный. Первый определяется значимостью природного объекта: в зависимости от ценности либо естествен­ных характеристик природного ресурса он может находиться или в федеральной, или в региональной собственности. Второй при­знак ограничивает осуществление полномочий субъектов РФ их административной территорией. Повсеместно преобладает территориальный принцип регулирования, поскольку разграниче­ние государственной собственности на природные ресурсы до сих пор не закончено. Если, к примеру, на лесной фонд, нацио­нальные парки установлена исключительно федеральная соб­ственность, то в отношении большинства других природных ре­сурсов такой ясности нет. Как правило, федеральный закон со­держит отсылки к некоторому иному порядку, который либо еще не установлен (например, для животного мира, как того требует ст.4 Федерального закона «О животном мире»), либо установ­лен, но мало реализуется на практике (ст.36 Водного кодекса). В этом свете заключение двухсторонних договоров о разграниче­нии предметов ведения и полномочий, не бесспорное с точки зрения юридической приемлемости договорного способа разде­ления государственной собственности на природные ресурсы, все же имеет и положительную сторону, поскольку вносит эле­мент определенности в распорядительные полномочия регио­нальных органов государственной власти. Так, ранее были зак­лючены специальные договоры между Правительством РФ и Пра­вительствами Башкортостана, Северной Осетии, администра­цией Ростовской области.

Более востребованным, чем договоры, на практике ока­зался институт соглашений. Министерство природных ресурсов проводит предварительную работу по заключению соглашений с исполнительными органами субъектов Федерации. Так, было подготовлено Примерное соглашение между Министерством природных ресурсов Российской Федерации и органом испол­нительной власти субъекта Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий в области охраны окружаю­щей природной среды и обеспечения экологической безопас­ности, проект которого был разослан в территориальные орга­ны Письмом первого заместителя Министра природных ресур­сов от 01.01.2001г. № АП-61/1643 «О реализации решений Правительства Российской Федерации «О мерах по совершен­ствованию природоохранной деятельности в Российской Феде­рации». Документ нуждается в серьезной доработке в части перечня передаваемых полномочий.

Согласно ч.2 ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполни­тельной власти субъектов РФ могут передавать им осуществле­ние части своих полномочий, если это не противоречит Консти­туции РФ и федеральным законам. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российс­кой Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» регулирует порядок заключения со­глашений (ст. 2 п.7). Соглашение может быть заключено на ос­новании федерального закона по предметам совместного ве­дения или договора (ст. 14 п. 3). Основное отличие соглашений от договоров в том, что они уже вовсе не касаются предметов ведения, а решают только вопросы передачи части полномочий. Кроме того, соглашения заключаются только исполнительными органами власти.

Институт соглашений о передаче полномочий оставался до последнего времени невостребованным применительно к сфе­ре охраны окружающей среды. Однако проведенный в свете актуализации темы анализ нормативной базы приводит к выво­ду о ее недостаточности (неоднозначности), что обусловливает изначальную неустойчивость потенциальных соглашений меж­ду МПР РФ и администрациями (правительствами) субъектов Федерации (См.: Васильева формы разграничения сфер ведения и согласования интересов федерального центра и регионов в области охраны окружающей среды // Зеленый мир. 2001. - № 14-15). Если все же будет выбран вариант соглашений, то для обеспечения их легитимности принципиально важно уже сейчас заложить в тексте проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (технико-юридически — в статье о введении его в действие, содержащей отдельные переходные положения) саму возможность передачи полномо­чий в данной сфере. Если же этого не будет сделано, то по смыслу законодательства о соглашениях подобная передача может быть оспоримой.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» опреде­лил (ст.6), что в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государствен­ные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения в числе прочих Законом отнесены:

обеспечение санитарно-эпидемиологического благополу­чия населения;

контроль за использованием земель на территории;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных соору­жений местного значения;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

участие в охране окружающей среды на территории муни­ципального образования.

Кроме того, компетенция муниципальных образований прямо закреплена в отраслевых законах: (ч. 3 ст. 1, ст. 5 ФЗ «О недрах», ст. 25, 39, 68, ч. 2 ст. 88, 143 Водного кодекса, ст. 15, 49 Лесного кодекса, ст. 8, 19 ФЗ «О животном мире», ст. 1, 7, 19, 23 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», ч. 2, 6 ст. 2, ч. 3 ст. 3, ч. 3 ст. 35 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ст. 8, 13 ФЗ «Об отходах производства и потребления» и др.).

Органы местного самоуправления осуществляют также полномочия, которые закреплены за ними в ст. 10 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и не утра­тили фактически силу с принятием позднее других законов, ре­гулирующих те же вопросы иначе.

В части, не противоречащей Конституции РФ и Федераль­ному закону «Об общих принципах организации местного са­моуправления в РФ», действительны те полномочия, которые были ранее предоставлены ст. 49-76 Закона РФ «О местном самоуправлении в РФ» 1991 г.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местно­го значения законами субъектов РФ (абз. 32 части 2 статьи 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в РФ»).

И, наконец, органы местного самоуправления могут при­нять отдельные государственные полномочия от федеральных органов и /или органов власти субъектов РФ, наделение кото­рыми должно происходить в установленном законом порядке (п.4 ст.6 ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в РФ»).

Определение объема компетенции муниципальных обра­зований в сфере охраны окружающей среды всегда было дис­куссионным. Однако в условиях функционирования государ­ственных комитетов по охране окружающей среды районного и городского уровня дискуссия концентрировалась вокруг согла­сования и исключения параллелизма в работе государственных и муниципальных (там, где они создавались) комитетов, и при любом варианте — создавались специальные муниципальные структуры или нет — управление и контроль обеспечивались районными (городскими) подразделениями системы Госкомэкологии РФ.

В настоящее же время, когда проведенная на федераль­ном уровне реорганизация органов управления привела к лик­видации подразделений районного (городского) уровня, про­блема обретает совершенно иной характер. Для выполнения функций по регулированию природопользования и охраны ок­ружающей среды, ранее осуществлявшихся государственным органом, создаются структурные подразделения в муниципаль­ных органах. Безусловно, в силу различной природы государ­ственной власти и местного самоуправления возникает мно­жество проблем вокруг легитимности передачи тех полномо­чий, что осуществлялись ранее гор(рай)комэкологией, и их со­вместимости с теми функциями, которые призвано осуществ­лять местное самоуправление.

Очевидно, что децентрализация управления охраной ок­ружающей среды может быть эффективной только в случае на­деления органов местного самоуправления конкретными пол­номочиями в сфере контрольно-разрешительной деятельности. Как показывает опыт работы муниципальных органов охраны окружающей среды в период после реорганизации (с мая 2000г.), существует объективная необходимость в осуществле­нии ими отдельных государственных полномочий, как минимум — в форме реального, ответственного участия в деятельности федеральных специально уполномоченных органов.