Теоретические основы возмещения экологического вреда (стр. 48 )

В небольшой стране Голландии, где экологическая си­туация несравнима с российской, в Министерстве ох­раны окружающей среды и общественного строитель­ства занято 3500 специалистов.

В России же в последнюю декаду XX века система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окру­жающей среды перманентно изменялась. Причем из­менения происходили не в сторону ее совершенство­вания. Решения по развитию системы таких органов принимались без научной аргументации, они основы­вались не на идеях последовательного и эффективного обеспечения рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из инте­ресов отдельных ведомств, руководствуясь политичес­кими или экономическими соображениями. Такой под­ход противоречит концепции правового государства.

Проследим развитие системы таких органов в пос­ледние годы. Поворотным в отношении государства к созданию оптимальной системы обещал стать 1988 год. 7 января 1988г. было принято постановле­ние ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О корен­ной перестройке дела охраны природы в стране», предусмотревшее необходимость реорганизации го­сударственного управления в природоохранительной сфере. На момент принятия постановления в СССР и РСФСР было около 20 министерств, государственных комитетов и ведомств, которые выполняли функции надведомственного управления в области использо­вания и охраны земель, недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха. В постановлении отме­чалось как совершенно недопустимое то, что государ­ственные органы, призванные осуществлять контроль за состоянием окружающей среды, дублируют дея­тельность друг друга, ведут работу крайне неэффек­тивно, руководствуясь зачастую ведомственными и местническими интересами. Сложившаяся тогда сис­тема управления природопользованием ввиду чрез­мерной разрозненности природоохранных функций по различным министерствам и ведомствам не отвеча­ла существовавшим требованиям хозяйствования и стала серьезным фактором, сдерживающим интенси­фикацию производства в условиях растущей взаимо­зависимости между состоянием окружающей среды и развитием экономики.

В таких условиях было принято решение об обра­зовании союзно-республиканского Государственного комитета СССР по охране природы на базе соответ­ствующих подразделений Госагропрома СССР, ГКНТ СССР, Государственного комитета СССР по лесному хозяйству, Государственного комитета СССР по гид­рометеорологии и контролю природной среды, Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР, Ми­нистерства лесной, целлюлозно-бумажной и дерево­обрабатывающей промышленности СССР, Мини­стерства рыбного хозяйства СССР и Министерства геологии СССР. На аналогичной основе в 1988 г. был создан Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию.

В 1991 г. он был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федера­ции. В 1992 г. Минэкологии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природ­ных ресурсов РФ. А в 1993 г. природоресурсные органы, на базе которых создавался Государственный ко­митет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государ­ственными структурами.

В 1996 г. при очередном формировании структу­ры центральных органов федеральной исполнитель­ной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него был создан Государ­ственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России), также упраздненный указом Президента РФ в мае 2000 г.

В этой связи возникает ряд вопросов. В какой сте­пени оправдано упразднение в качестве самостоя­тельной системы природоохранительных органов? Несомненно, что выгод никаких государство не полу­чит. Напротив, очевидны два равновеликих проявле­ния вреда. Первый заключается в том, что государство воспринимает охрану окружающей среды как второ­степенную обязанность, что, несомненно, ведет к по­вышению уровней деградации природы и усугублению экологического кризиса. В полной мере эта оценка от­носится к выполнению международно-правовых обя­зательств российского государства. Второе проявле­ние вреда — в том, что за короткое время не у дел ока­зались специалисты по вопросам охраны окружаю­щей среды, корпус которых постепенно, с трудом фор­мировался в период после 1988 г., сократились и без того куцые штаты природоохранных структур.

Перманентно происходящие реорганизации сис­темы органов государственного управления такой за­пущенной сферой как взаимодействие общества и природы не могли не сказываться на результатах при­родоохранной деятельности, в целом на реализации экологического законодательства. «Неисполнение и нарушение законов стало трагедией нашего государ­ства». Эта оценка вполне относится к обсуждаемой сфере. Специалисты обоснованно утверждают, что законодательство, которое не исполняется, не только бесполезно, но и вредно, поскольку оно подрывает доверие к праву, сдерживает развитие правовой куль­туры.

Деятельность органов исполнительной власти в исследуемой сфере в соответствии с законодатель­ством прежде всего заключается в выполнении возло­женных на них задач и функций государственного и от­раслевого управления природопользованием и охра­ной окружающей среды. Анализ законодательства по­зволяет выделить следующий ряд основных: подзакон­ное нормотворчество; координацию экологически значимой деятельности; планирование использова­ния, охраны природных ресурсов и окружающей сре­ды; экологическое нормирование; экологическую экс­пертизу; экологическое лицензирование; экологичес­кую сертификацию; экологический аудит; наблюдение за состоянием окружающей среды (экологический мо­ниторинг); учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий; экологическое воспита­ние и образование; контроль за использованием и ох­раной объектов природы; разрешение в административном порядке споров по вопросам окружающей среды.

В контексте экологического законодательства пе­речисленные функции представляют собой не что иное, как основные меры охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природ­ных ресурсов. В совокупности эти меры образуют эколого-правовой механизм. В контексте же государ­ственного управления эти меры становятся функциями управления в рассматриваемой сфере, то есть основ­ными направлениями их деятельности. При этом орга­ны исполнительной власти не избирают сами, какие управленческие функции они должны осуществлять. Эти функции предопределены законом, в нашем слу­чае в виде природоохранных мер. Смысл существова­ния органов исполнительной власти — в их осуществ­лении с наибольшей эффективностью.

Обратим внимание на то, как реализуются неко­торые основные функции государственного управле­ния — экологическое нормирование, экспертиза, аудит, контроль, образование.

Нормирование в сфере взаимодействия обще­ства и природы является, можно сказать, традицион­ной природоохранной мерой в нашей стране, реали­зуемой с большим или меньшим успехом примерно 60 лет. До 80-х годов прошлого века нормирование регу­лировалось в законодательстве как санитарно-гигиеническое. Это означает, что нормативы качества ок­ружающей среды разрабатывались с учетом интере­сов охраны здоровья человека. С 1980 г., с принятия Закона СССР «Об охране атмосферного воздуха», такие нормативы стали экологическими, так как при их разработке учитывались интересы не только охраны здоровья людей, но и охраны растительного и живот­ного мира, охраны окружающей среды. Этот же прин­цип был позже закреплен в ст. 26 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Из положений названных законов в связи с изме­нением характера нормативов для органов исполни­тельной власти вытекала задача пересмотреть приня­тые уже нормативы, чтобы привести их в соответствие с законом и экологическими потребностями. Однако, по оценкам специалистов, эта работа уполномочен­ными органами не была выполнена. Об этом, в частно­сти, говорилось на парламентских слушаниях на тему «Нормирование качества окружающей природной среды» в ноябре 1998 г. То есть практически продол­жают действовать санитарно-гигиенические нормати­вы. Любопытно в этой связи, что в недавно принятом Федеральном законе «Об охране атмосферного воз­духа» наряду с экологическими нормативами качества атмосферного воздуха предусмотрены гигиенические нормативы качества данного природного объекта. Не видя смысла в гигиенических нормативах качества ат­мосферного воздуха как самостоятельных, возникает подозрение, что они были приняты для оправдания бездействия специально уполномоченных органов го­сударственного управления в данной сфере.

По-разному до последнего времени оценивалась государственная экологическая экспертиза. Так, в на­чале 2000 г. и.о. Генерального прокурора России на­правил и.о. Президента России подробное письмо о мерах усиления государственного контроля за эколо­гической обоснованностью хозяйственной деятельности и целевым использованием средств экологических фондов. В письме, в частности, утверждалось, что «органы государственной власти федерального уровня и субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические лица уклоняются от выполнения требований Федерального закона «Об экологической экспертизе». «Располагая информацией о намечаемой хозяйственной деятельности, они (органы местного самоуправления) не информируют об этом специально уполномоченные природоохранные органы, вследствие чего объекты возводятся без проведения экологических экспертиз». «Все это происходит на фоне бездеятельности Госкомэкологии России и ее территориальных органов, которые неэффективно используют предоставленные законом полномочия по пресечению незаконной деятельности природопользователей».

В предисловии к Постатейному комментарию к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» читаем: «Оценивая фактическую роль государственной экологической экспертизы в охране окружающей среды и обеспечении рационального природопользования, есть основания утверждать, что она, как никакая другая правовая мера экологического права, является достаточно эффективной и реализует свой потенциал на средства построения правового государства и обеспечения права на благоприятную окружающую среду».