Теоретические основы возмещения экологического вреда (стр. 80 )

В настоящее время существует тенденция заключения со­глашений о взаимодействии между специально уполномочен­ными федеральными органами исполнительной власти и орга­нами местного самоуправления, которыми регулируются от­дельные формы участия органов местного самоуправления в проведении государственного экологического контроля, в выда­че разрешений на некоторые виды природопользования, выб­росы, сбросы загрязняющих веществ, обращении с отходами и в осуществлении других функций государственного управления. Опять же возникает вопрос о легитимности подобных соглаше­ний. С одной стороны, такое взаимодействие может рассмат­риваться как способ «участия в охране окружающей среды на территории муниципального образования», которое прямо от­несено к вопросам местного значения Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.6). Но с другой стороны, некото­рые конкретные полномочия, которыми наделяются органы ох­раны окружающей среды городских, районных администраций, при ближайшем рассмотрении оказываются государственными и, следовательно, не могут быть предметом соглашений. Недо­статок подобных документов также в том, что согласованные полномочия органов местного самоуправления имеют зависи­мый (от органов системы МПР РФ) характер, и не ясна степень ответственности сторон при их ненадлежащем исполнении.

В целом соглашения о взаимодействии не должны рассмат­риваться как полноценная форма правового регулирования муниципальной компетенции. Децентрализация управления до муниципального уровня (если это действительно составляет стратегическое направление государственной экологической политики!) может быть осуществлена только посредством принятия федерального закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Складывающимся правовым традициям в сфере законодательства о местном самоуправлении больше соответствует принятие отдельного федерального закона, нежели решение вопроса о наделении государственными полномочиями непосредственно в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Очевидно, речь может идти о таких полномочиях: участие в осуществлении (как вариант — осуществление?) государственного экологического контроля в форме проверок деятельности природопользователей; составление по результатам проверок актов, протоколов об административных правонарушениях; участие в выдаче (как вариант — выдача?) разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы, сбросы загрязняющих веществ, обращение с отходами в форме утверждения (согласования, заключения) и т.п.

С целью повышения природоохранной роли органов местного самоуправления проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране; окружающей природной среды» целесообразно дополнить следующими их полномочиями: «защита экологических интересов населения при осуществлении на территории муниципального образования любой деятельности, влияющей на состояние ок­ружающей среды» и «предъявление в суд исков о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями на территории муниципальных образований».

Отнесение к ведению Российской Федерации таких сфер, как федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, производство ядо­витых веществ и порядок их использования (пункты «и», «м» ст. 71 Конституции РФ), не означает решение всех вопросов исключительно федеральными органами. Нельзя не учитывать того обстоятельства, что функционирование любого объекта ядерной энергетики (атомные станции, предприятия по переработке радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива и т.п.) или производства по уничтожению химического оружия неизбежно сопряжено с использованием земельного участка, водоемов (для охлаждения), недр (для хранения и захоронения отходов) — то есть природных ресурсов, составляющих основу жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории (ст.9 Конституции РФ). Следовательно, население конкретной территории, определяемой в зависимости от обстоятельств (города, района, области, республики), всегда, во всех случаях, независимо от отраслевой принадлежности объекта и степени его опасности, имеет право участвовать в принятии решений о его размещении, реконструкции, расширении, ликвидации. Кроме того, обеспечение экологической безопасности таких повышенно опасных объектов принадлежит к сфере совместного ведения (п. «д» ст.72 Конституции РФ). Таким образом, решение вопросов природопользования, ох­раны окружающей среды и экологической безопасности, возникающих в связи с функционированием названных в п. «и», «м» ст. 71 Конституции РФ объектов, не может произ­водиться исключительно федеральными органами власти без участия местного населения, региональных и местных органов.

Между тем практика свидетельствует об обратном. Иници­ативной группой по проведению первого всероссийского при­родоохранного референдума в шестидесяти субъектах Россий­ской Федерации было собрано 2 490 042 подписей в его под­держку. Среди выносимых на референдум вопросов — «Вы за запрет ввоза из других государств на территорию России ра­диоактивных материалов на хранение, захоронение или пере­работку?» и «Вы за то, чтобы в России был федеральный государ­ственный орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами?». 29 ноября 2000 года Центральная избирательная комиссия РФ постановлением № 000/1188-3 признала 616 826 подписей недостоверными либо недействи­тельными и постановила отказать в проведении референдума. Представители инициативной группы обратились в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ с иском о признании незаконным решения ЦИК, считая, что большое ко­личество подписей было исключено по формальным основани­ям, с нарушением действующего законодательства. 23 марта 2001г. Верховный Суд отказал в удовлетворении жалобы. Види­мо, не стоит без ознакомления с материалами дела занимать чью-то сторону в споре. Однако вполне очевидно другое - Го­сударственная Дума РФ приняла блок законов, разрешающих ввозить в страну отработанное ядерное топливо, вопреки мнению граждан, поставивших свои подписи «за» референдум, а также и всех других граждан, не согласных с таким проектом Минатома РФ - по разным оценкам, его не поддерживают до 90% населения. Ситуация с неудавшимся референдумом поро­дила тезис о недопустимости проведения референдумов по тех­нически сложным вопросам и проектам, с которым нельзя со­гласиться, поскольку это противоречило бы основам конституци­онного строя (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ).

Те же тенденции прослеживаются применительно к регио­нальным и местным референдумам. Основные аргументы «про­тив» таких референдумов состоят в том, что вопросы функциони­рования атомных и других особо опасных объектов не могут решаться на уровне субъектов РФ или муниципальных образований. В 1999г. Костромской областной суд признал незаконным решение областного референдума, состоявшегося 08.12.1996г., по результатам которого было прекращено строительство АЭС на территории области. В настоящее время идет спор о проведении местного референдума на территории Оричевского района Кировской области по вопросу о размещении объекта по уничтожению химического оружия. Группа граждан обратилась в территориальную избирательную комиссию Оричевского района с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума. Однако территориальный избирком отказал в регистрации. Оричевский районный суд Кировской области 6 марта 2001 г. признал незаконным решение территориальной избирательной комиссии и обязал ее зарегистрировать инициативную группу по проведению местного референдума по вопросам: «Согласны ли Вы на отвод земельного участка из земель, находящихся в муниципальной собственности Оричевского района, под размещение объекта по уничтожению химического оружия?» и «Согласны ли Вы на размещение объекта по уничтожению химического оружия на территории Оричевского района?». Решение обжаловалось в кассационном порядке, но было оставлено без изменения. Однако на решение район­ного суда и определение судебной коллегии по гражданским делам Кировского областного суда от 3 апреля 2001 г. в прези­диум областного суда был внесен протест в порядке надзора председателем областного суда. Один из основных доводов — выносимые на референдум вопросы затрагивают оборону и безопасность страны и не могут находиться в компетенции му­ниципальных органов. При этом игнорируется, что места размещения объектов, в том числе и по уничтожению химического оружия, согласовываются с органами местного самоуправления (ст. 28 Земельного кодекса РСФСР, ст. 2 Федерального закона РФ «Об уничтожении химического оружия»), к компетенции органов местного самоуправления относится проведение референдумов по основаниям ст.28 Земельного кодекса РСФСР, ст. 9 Федерального закона «Об экологической экспертизе», и, следовательно, эти вопросы могут быть вопросами местного референдума. Но 13 июня президиум Кировского областного суда отменил решение Оричевского районного суда, дело направлено на новое рассмотрение в ином составе судей, что очевидно уже предрешает его окончательный результат.

Как известно, в России пока нет официальной экологической доктрины или концепции (стратегии) государственной экологической политики. Президент Российской Федерации 30 января 2001г. высказал инициативу о необходимости разработки национальной экологической доктрины. К настоящему моменту группой академиков — экспертов Научного совета РАН по проблемам экологии и чрезвычайным ситуациям разработана Экологическая доктрина Российской Федерации. Ряд ведущих общественных экологических организаций (Международный социально-экологический союз. Центр экологической политики России, Российское представительство WWF, Гринпис России, Союз «За химическую безопасность», Центр охраны дикой природы, Экологический центр «Дронт») несколько ранее представили для обсуждения свой проект Экологической доктрины России. Оба документа (Зеленый мир. 2001. - № 11, 14-15. По информации председателя редакционного сове­та по подготовке национальной экологической доктрины, помимо этих двух основных вариантов, есть и другие, всего количеством около пятнадцати) очень интересны для анализа, однако в контексте темы настоящей статьи приходится ограничиться лишь частями, касающимися управления.