Теоретические основы возмещения экологического вреда (стр. 77 )

Рецепты исправления сложившегося положения: 1) вовлечение всех (государственных структур, неправительственных орга7низаций и движений, науки, просвещения, культуры) в процесс управления охраны биосферы; 2) разработка и применение экономических механизмов ее сохранения; 3) мониторинг выполнения намеченных мер; 4) систематические действия по улучшению экологического и правового образования; 5) подготовка квалифицированных кадров; 6) повышение информированности граждан по вопросам экологии.

Итак, стратегические цели сохранения биологического разнообразия России не могут быть достигнуты на фоне доминирования в обществе этических норм, согласно которым природа рассматривается лишь как источник необходимых ресурсов или вообще как объект покорения.

Норм Международной Конвенции 1992 года о биологическом разнообразии (ст.1, 2, 4, 15, 18, 19) уже явно недостаточно, чтобы использовать клетку как единый организующий фактор жизни, как полноценный носитель биологической информации, основу строения и жизнедеятельности всех животных и растений. Необходима ее всесторонняя охрана даже от самых добросовестных экспериментов.

В соответствии со ст. 15 ч. 4 Конституции РФ 1993 г. Конвенция 1992 г, ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 17 февраля 1995 года (См.: Собрание законодательства РФ. 1995. - № 8. - Ст.601) и вступила в силу для России 4 июля 1995 года. Однако до сих пор существуют пробелы в федеральном законодательстве по проблеме буквально жизненно необходимой для всех Россиян, число которых стабильно сокращается. Принятие всеобъемлющего законодательства по вопросам практического применения биотехнологии — насущная задача нашего экологического законодательства (Экологическое право. – 2001. - № 12).

 

Управление в сфере охраны окружающей природной

среды: экологическая политика и право

Проблемы управления в сфере охраны окружающей природной среды уже довольно долгое время не являются предметом специальных эколого-правовых исследований. Между тем экономические и социально-политические пре­образования существенным образом изменяют не только содержание и средства реализации отдельных функций го­сударственного управления (экологического контроля, эко­логической экспертизы, лицензирования), но уже и сами цели управленческой деятельности. Вполне очевидно, что природноресурсовый фактор по-прежнему остается стерж­нем российской экономики. Ориентация же на интенсив­ное использование сырьевых ресурсов фактически предоп­ределяет вторичность природоохранной функции государ­ства.

Складывающиеся приоритеты развития самым непос­редственным образом влияют на цели, задачи, институцио­нальную организацию управления в сфере охраны окружаю­щей среды. Иллюстрацией тому — ряд событий общественно-политической жизни последнего года, принципиально изменивших содержание и методы управленческой деятельности: это ликвидация Госкомэкологии РФ и Рослесхоза и образо­вание МПР РФ, а также принятие Государственной Думой РФ блока законодательных актов, разрешающих ввоз в стра­ну отработанного ядерного топлива и неудавшаяся попытка проведения референдума по этому вопросу. Смысл происхо­дящего выражается в двух тенденциях. Во-первых, структур­ная реорганизация в системе органов управления привела к резкому снижению уровня и эффективности государственно­го регулирования, ослаблению государственного экологи­ческого контроля. Во-вторых, в практике современного эко­логического правотворчества ряд жизненно важных законов принят вопреки мнению подавляющего большинства населе­ния страны, то есть фактически создан прецедент прямого отстранения граждан от участия в управлении делами госу­дарства (ч.1 ст.32 Конституции РФ). Таковы, к сожалению, доминирующие характеристики управления в сфере охраны окружающей среды. Все остальное — либо следствие, либо проявление этих тенденций.

Ликвидация Госкомэкологии РФ и Рослесхоза вызвала рез­кие протесты специалистов, научной и экологической обществен­ности. Совет Федерации РФ принимал специальное Обраще­ние к Президенту Российской Федерации в связи с упразднени­ем Государственного комитета Российской Федерации по охра­не окружающей среды (Собрание законодательства РФ. 2000. - № 24. - Ст.2494). Аргументы «за» существование само­стоятельного органа, проводящего государственную экологичес­кую политику, осуществляющего государственный экологический контроль, экологическую экспертизу и ряд других важнейших уп­равленческих функций, хорошо известны, и главным из них явля­ется недопустимость реализации контрольно-надзорных полно­мочий органом, осуществляющим регулирование природополь­зования. Практика деятельности органов Министерства природ­ных ресурсов РФ лишь подтверждает правильность этого тезиса. По вопросу поглощения экологического контроля написано не­мало критических материалов. Однако практически не поднима­ется тематика очень непростой юридической ситуации, сложив­шейся вокруг «передела» природоохранных полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Рос­сийской Федерации и органов местного самоуправления. Имен­но эта сторона происходящих перемен требует сейчас присталь­ного внимания юристов.

Ликвидация Госкомэкологии РФ с передачей осуществляе­мых ею функций Министерству природных ресурсов РФ сопро­вождалась значительным сокращением штатов подразделений, осуществляющих контрольно-инспекционную деятельность. В настоящее время численность работников природоохранных служб Комитетов природных ресурсов в субъектах Федерации снизилась на порядок, ухудшилось их материальное, техничес­кое, организационное обеспечение. Объективная неспособ­ность малочисленного аппарата осуществлять эффективный (а может быть, и любой?) экологический контроль является уже общеизвестным фактом. Как результат — снижение количества проводимых проверок, количества обнаруженных и устранен­ных правонарушений, безнаказанность и рост масштабов при­чиняемого природе вреда.

В этих условиях в ряде регионов страны органами исполни­тельной власти субъектов Федерации были созданы свои орга­ны охраны окружающей среды, например Департамент приро­допользования при администрации Вологодской области. Коми­тет по экологической безопасности Нижегородской области, Управление по экологии и природным ресурсам администрации Воронежской области и др. Аналогично в структуре исполни­тельных органов местного самоуправления создаются соответ­ствующие муниципальные службы, например Управление по охране окружающей среды г. Воронежа. Должностные лица, принимающие такие решения, да и сами работники вновь со­зданных природоохранных органов (характерно, что в большин­стве случаев их штат создавался именно за счет сокращаемых федеральных служащих — бывших работников системы Госком­экологии) вначале полагали, что таким путем удастся воспол­нить те недостатки федерального управления, которые обнару­жились в связи с падением статуса природоохранного ведом­ства и резким сокращением его штатов. Однако довольно ско­ро пришло понимание неадекватности сложившейся управлен­ческой ситуации: с одной стороны, есть федеральный орган с его структурами в регионах, обладающими всеми необходимы­ми полномочиями, но не имеющими возможности осуществить эти полномочия в связи с крайне низкой численностью остав­шегося инспекторского состава и другими негативными послед­ствиями реорганизации; а с другой стороны — есть органы ох­раны окружающей среды регионального и муниципального уровня, укомплектованные в кадровом и материально-техни­ческом отношении, но располагающие ограниченными воз­можностями в осуществлении эффективного экологического уп­равления в связи с федеральной принадлежностью ряда наибо­лее значимых полномочий (лицензирование, привлечение к от­ветственности и др.).

Столь радикальное решение по изменению системы и структуры органов государственного управления было принято без учета существующей законодательной базы, регулирую­щей компетенцию субъектов Федерации и муниципальных об­разований в сфере охраны окружающей среды. К числу его самых тяжелых последствий можно отнести падение (в условиях их вынужденного бездействия) авторитета природоохранных органов — всех сразу, уклонение предпринимательских струк­тур от внесения платежей за загрязнение окружающей среды, уклонение от исполнения властных предписаний и постановле­ний, рост числа экологических правонарушений, снижение об­щественного внимания к экологическим проблемам и обще­ственной активности и т.п.

В связи с такой ситуацией в сфере государственного управ­ления все более очевидной становится актуальность вопросов, связанных с регулированием федеративных, муниципальных и административных отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Полномочия субъектов РФ в урегулировании экологичес­ких отношений, как и характер принимаемого в регионах зако­нодательства, во многом определяются особенностями разви­тия федеративных отношений, официальные представления о содержании которых в минувшее десятилетие менялись нео­днократно. Законодательство же формируется под прямым вли­янием политического фактора. Так, на начальном этапе Догово­ром о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г. было провозглаше­но: «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик» (ст. III п.З). Данное положение способствовало принятию в ряде республик зако­нов, вступивших в противоречие с Конституцией России 1993 г. и другим федеральным законодательством. Так, Закон Респуб­лики Алтай «О переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства» установил, что перевод лесных земель в нелесные в лесах первой группы для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, осуществ­ляется Правительством Республики Алтай. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных по­ложений Конституции Республики Алтай и Федерального зако­на «Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государственной влас­ти субъектов Российской Федерации» рассмотрел, в частности, вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации по­ложения Конституции Республики Алтай об объявлении достоя­нием (собственностью) Республики Алтай всех природных ре­сурсов, находящихся на ее территории, и признал, что субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресур­сы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет Российс­кой Федерации, а также установленное Конституцией России разграничение предметов ведения и полномочий (Собрание законодательства РФ. 2000. - № 25. - Ст.27-28).