Теоретические основы возмещения экологического вреда (стр. 78 )

С принятием данного постановления Конституционного Суда, казалось, должен был начаться этап проверки региональ­ного экологического законодательства и приведения его в соот­ветствие с федеральным, однако этого не произошло. Между тем в регионах по-прежнему принимаются эколого-правовые нормы, способные при стечении определенных обстоятельств вызвать довольно серьезные юридические коллизии.

Так, согласно Конституции Республики Хакасия (ч.2 ст.10), на территории Республики Хакасия не допускается захороне­ние экологически вредных отходов производства, доставленных из-за ее пределов. Закон Калининградской области «Об отхо­дах производства и потребления» запрещает ввоз отходов на территорию Калининградской области в целях их размещения и обезвреживания. Закон Краснодарского края «Об отходах производства и потребления» запрещает ввоз на территорию Краснодарского края отходов с целью их захоронения и обезв­реживания. В действующем федеральном законодательстве нет прямого запрета на введение регионами подобных ограни­чений. Однако в соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического про­странства, свободное перемещение товаров, услуг и финансо­вых средств, свобода экономической деятельности (ст.8). На территории РФ не допускается установление каких-либо пре­пятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финан­совых средств (ст. 74). Отходы, ввозимые с целью переработки или использования в хозяйственных целях, в контексте назван­ных статей Конституции РФ могут рассматриваться как товар. Деятельность по захоронению (размещению) отходов с точки зрения гражданского права может расцениваться как услуга. Аналогично может характеризоваться и обезвреживание. Со­ответственно возникает вопрос о неконституционности назван­ных положений региональных законов. Но в то же время насе­ление территорий имеет экологические права, закрепленные на том же, конституционном, уровне (ст.9,42 Конституции РФ), существуют федеральные нормы, не позволяющие устройство полигонов для захоронения отходов без учета мнения местного населения и без согласия органов местного самоуправления. По общему правилу, осуществление лютою вида хозяйствен­ной деятельности, связанной с природопользованием, ограни­чивается требованием непричинения вреда окружающей сре­де, ненарушения прав и интересов других лиц (ст.9,36,42 Кон­ституции РФ, ч. З ст.209 Гражданского кодекса РФ и др.). Одна­ко с практической точки зрения, если такие запреты примут массовый характер, то можно уверенно предполагать возник­новение в отдельных регионах страны катастрофических ситуа­ций с захоронением отходов. Названные правовые нормы еще не обсуждались в специальной литературе и не были предметом прокурорского реагирования или судебного разбирательства. Что, впрочем, не должно рассматриваться как достоверный кри­терий их легитимности — просто еще не было потребности в правоприменении, поскольку не возникало спорных ситуаций.

Само наличие регионального экологического интереса — явление объективно обусловленное и заслуживающее призна­ния со стороны федерального законодателя. Другой вопрос — каковы границы этого интереса и соответственно — каким объе­мом полномочий должны располагать органы государственной власти субъектов Федерации для его реализации. В соответ­ствии с ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации разгра­ничение предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федератив­ным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституция РФ осуществила такое разграничение следу­ющим образом. Согласно ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Фе­дерации, в частности, находятся:

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обес­печение экологической безопасности; особо охраняемые при­родные территории; земельное, водное, лесное законодатель­ство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Что касается указанного в ст. 11 Конституции РФ договор­ного порядка разграничения предметов ведения и полномочий, то в настоящее время в части, не противоречащей Конституции РФ, действуют положения Федеративного договора 1992 г., заключены десятки двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и несколько договоров, посвященных раз­граничению полномочий конкретно в сфере охраны окружаю­щей среды. Кроме того, разграничение полномочий произво­дится непосредственно самими федеральными законами. Ха­рактерно, что ряд природноресурсовых и природоохранных за­конодательных актов помимо прямого перечня полномочий ор­ганов власти субъектов Федерации относят к их компетенции также и любые другие полномочия, не отнесенные к ведению федеральных органов (ст.4 Закона РФ «О недрах», ст. 66 Вод­ного кодекса РФ, ст.47 Лесного кодекса РФ, ст.6 ФЗ «Об эко­логической экспертизе»).

Тем не менее, несмотря на обширную нормативную базу, определение конкретных полномочий центра и регионов в сфе­рах совместного ведения — в любых, не только в экологической — остается весьма сложным делом, о чем свидетельствует прак­тика судов, а также и органов Минюста РФ.

Прикладная юридическая задача, которую требуется ре­шить для сферы экологического управления, состоит в выясне­нии возможностей расширения собственной природоохран­ной компетенции субъектов Федерации. Путей решения — два: или соответствующее изменение законодательства, или пере­распределение полномочий в договорно-согласительном по­рядке. Однако при этом надо иметь в виду, что сама потреб­ность в изменении (уточнении, дополнении) региональной ком­петенции возникла сугубо из практических соображений, свя­занных с поддержанием управляемости в природоохранной сфере, но еще не была обоснована концептуально. Официаль­ного документа о государственной экологической политике (доктрине, стратегии), содержащего подходы к определению ба­ланса федеральных и региональных экологических интересов, до сих пор нет. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996г. № 000 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 1996. - № 23. - Ст. 2756) в числе основных направ­лений региональной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности не содержит никаких критериев определения компетенции и меры ответ­ственности субъектов Федерации применительно к обеспече­нию ими экологической безопасности на своих территориях.

Как известно, в настоящее время готовится ко второму чте­нию проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране окружающей природ­ной среды» (принят в первом чтении постановлением Государ­ственной Думы РФ от 13 октября 2000 г. ГД). Это удобный момент для законодательного решения вопроса о рас­пределении (перераспределении) федеральной и региональ­ной компетенции. Однако из текста проекта не видно сколько-нибудь значительных изменений существующего порядка в пользу регионов. Так, проект относит к государственным инс­пекторам в области охраны окружающей среды должностных лиц только федерального специально уполномоченного органа — соответственно должностные лица региональных органов не получают юридически определенных полномочий по осуществ­лению государственного контроля, который рядом законов от­несен одновременно к федеральному и региональному уров­ню. Неудачной представляется формулировка: «государствен­ный контроль в области охраны окружающей среды осуществля­ется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах переданных им ча­сти полномочий в области охраны окружающей среды». Это оз­начает, что до заключения соглашений о передаче им полномо­чий органы государственной власти субъектов РФ не смогут осуществлять полноценный контроль. Если децентрализация уп­равления в сфере охраны окружающей среды действительно является стратегическим направлением государственной экологической политики, то необходимо уже в данном законе четко сформулировать контрольные полномочия региональных органов власти.

Как показывает опыт создания и деятельности региональных органов власти в сфере охраны окружающей среды, у них есть интерес к осуществлению различных разрешительных функций, которые по действующему законодательству закреплены за фе­деральными органами. Исходя из курса МПР РФ на децентрали­зацию управления, видимо, есть смысл дополнить перечень их полномочий, например, таким образом: «участие в нормирова­нии и лицензировании природопользования, в выдаче разреше­ний на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, на обращение отходов в порядке, определяемом соглашениями о передаче части полномочий между специально уполно­моченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ».

Заслуживает обсуждения возможность наделения органов власти субъектов Федерации полномочиями административно-процессуального характера. Такая потребность обнаружилась в ходе работы вновь созданных областных (краевых, республи­канских) органов: аппарат федеральных Комитетов не в состоя­нии охватить проверками все объекты, расположенные на под­контрольной территории, а должностные лица региональных управлений и департаментов не наделены полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел о правонарушениях. По административному законодательству, правом составления про­токолов наделены уполномоченные на то должностные лица (ст. 234 КоАП РСФСР). Но по смыслу контрольной деятельности это могут делать также должностные лица, уполномоченные осу­ществлять государственный контроль, поскольку составление подобных документов является логическим результатом прово­димых проверок, без которого любые проверки утрачивают смысл. Однако это лишь доктринальное толкование, с которым правоприменительная, в том числе прокурорская, практика, скорее всего, не согласится, в связи с чем нужно прямое зако­нодательное урегулирование вопроса. Например, соответству­ющие права региональных органов власти можно закрепить в таком виде: «составление актов проверок, протоколов об адми­нистративных правонарушениях, других документов и направ­ление их по подведомственности в уполномоченные органы для решения вопроса о наложении административных, дисципли­нарных взысканий, о возбуждении уголовных дел». Или даже такой, радикальный, вариант: «составление протоколов об ад­министративных правонарушениях и привлечение виновных лиц к административной ответственности». Естественно, такому шагу должно предшествовать не только согласование нововве­дения с проектом нового Административного кодекса, что абсо­лютно необходимо с точки зрения административно-отрасле­вой принадлежности соответствующих отношений, но так же важно и его концептуальное обоснование с позиций содержа­ния и перспектив развития федеративных отношений.