Теоретические основы возмещения экологического вреда (стр. 81 )

Проект официальной Экологической доктрины содержит три фрагмента, посвященных рассматриваемой тематике. Так, по мнению авторов, «реализация доктрины достигается за счет формирования единой системы государственного управления в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на основе принципов устойчивого развития и рационального природопользования». Однако нельзя согласиться с тем, что только за счет системы управления может быть реализована экологическая доктрина — это переоценка административного механизма. Управление — безусловно, важнейшее, но далеко не единственное средство. Достижение целей доктрины невозможно вне экономической составляющей и без законодательной (правовой), идеологической (эколого-культурной) поддержки. Далее: к числу основных направлений государственной экологической политики отнесено «совершенствование системы управления природными ресурсами, создание эффективных средств контроля и экологического мониторинга, повышение уровня экологической экспертизы и информационного обеспечения населения». Симптоматично, что систему управле­ния охраной окружающей среды совершенствовать не предполагается. И наконец, в разделе об обеспечении экологической безопасности говорится о «создании государственной системы управления экологической безопасностью». При этом из доктрины не видно, в каком соотношении будет находиться создаваемая государственная система управления экологической безопасностью с существующей системой управления охраной окружающей среды. Возможно, предполагается создание нового органа? Если так, то по сравнению с сегодняшней ситуацией это было бы шагом вперед, особенно если бы орган (служба, управление и т.п.) подчинить непосредственно Президенту РФ. В проекте даже не упоминается о муниципальном управлении, имеется в виду только государственное управление, но при этом никак не обозначаются его уровни. Что можно толковать двояко — либо как следствие недооценки серьезности положения, сложившегося после реорганизации федерального управления, либо имеются планы (не известные широкой общественности) по организационному совершенствованию и укреплению именно федеральных органов, и поэтому никак не акцентируются региональные и муниципальные аспекты. К сожалению, ответ в доктрине не просматривается.

Альтернативная доктрина, разработанная «зеленым» движением, выгодно отличается тем, что в разделе о путях и средствах реализации государственной экологической политики содержит подраздел «Развитие системы государственного управления для эффективного решения задач экологической политики». Здесь названы конкретные направления совершенствования государственного управления, например: обеспечение независимости государственной экологической экспертизы и контроля от государственных органов, ответственных за управление природными ресурсами и иную хозяйственную деятельность; обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области контроля за использованием природных ресурсов, состоянием и качеством окружающей природной среды; обеспечение эффективного и экологически безопасного разграничения прав собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами и др.

При создании национальной экологической доктрины могут быть полезными существующие экспертные материалы. Так, Центр экологической политики России обосновал приоритетные направления экологической политики (Приоритеты национальной экологической политики России / Отв. ред. . - М., 1999. - 99с.) и проводит работу по их апробации и внедрению в ряде регионов страны. По мнению Центра экологической политики России, число конкретных задач, которые необходимо решить для обеспечения экологической безопасности, практически безгранично. И возникает вопрос - каков может быть механизм продвижения в этом направлении? Главный приоритет экологической политики сформулирован следующим образом: придание все более возрастающей экономической ценности природным ресурсам и всему природному богатству, включая здоровье среды. При утверждении этого приоритета речь идет не о свободной рыночной цене, а о государственном регулировании. Государственное регулирование ценности ресурсов может быть определено как одна из основных (если не главная) функций государства на пути обеспечения устойчивого развития в условиях рыночно ориентированной экономики. В этом и состоит главный смысл предлагаемой экологической политики (Васильева в сфере охраны окружающей природной среды: экологическая политика и право // Экологическое право. 2001. - № 3. - С.16-22).

Запрещение причинять значительный ущерб

окружающей среде

Со времени принятия ООН в 1972 г. Стокгольмской декларации (Conference des Nations Unies sur I'environnement, 5-16 juin 1972, doc. ONU, A/CONF. 48/14, 16 juin 1982.)  и Парижс­кой конвенции о защите всемирного культурного и природного наследия от 16 нояб­ря 1972 г. (MB, 6 novembre 1996) окружающая среда стала ценностью, охраняемой международным правом, не только в условиях мира, но и во время вооруженных конфликтов. Таков, в частно­сти, предмет:

- Конвенции Организации Объединенных Наций от 10 октября 1976 г. о запреще­нии военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду;

- статей 35, пункт 3, и 55 Дополнительного протокола I.

Между этими двумя текстами, запрещающими применение методов и средств, спо­собных причинить «обширный, долговременный и серьезный» ущерб природной сре­де, существует целый ряд различий.

Конвенция 1976 г. применяется как в мирное время, так и во время вооружен­ных конфликтов, а Дополнительный протокол I — только во время вооруженных кон­фликтов. Первая запрещает использование средств воздействия «для изменения — путем преднамеренного управления природными процессами — динамики, состава или структуры Земли, включая ее биоту, литосферу...» (статья 2).

Второй запрещает прибегать к любым средствам, включая управление природ­ными процессами, способным причинить серьезный ущерб окружающей среде.

В той мере, в какой любой вооруженный конфликт чреват опасностью причине­ния ущерба природной среде, существовала необходимость в определении, для обес­печения реальности запрещения, некоего порогового критерия, за которым ущерб, причиненный окружающей среде, мог бы рассматриваться как недозволенный. На Дипломатической конференции 1974-1977 гг. Рабочая группа предложила критерий «стабильность экосистем». Однако его — как слишком расплывчатый — отклонили, а принят был критерий «обширного, долговременного и серьезного ущерба» (Blix, loc. cit., p. 181) — тот же, что и в Конвенции 1976 г.

Из работ по подготовке этих двух соглашений можно сделать вывод, что под «долгосрочным» ущербом, подпадающим под действие Конвенции, следует понимать ущерб, длящийся один сезон или период в несколько месяцев (Protocoles, Commentaire, p. 419, § 1454, n° 117), а продолжительность «долговременного» ущерба, как он понимается в Протоколе, измеряется годами и даже десятилетиями (Ibid., § 1454; Kiss A. Les Protocoles additionnels aux Conventions de Geneve de 1977 et la protection de biens de I'environnement. Melanges Pictet. CICR — Nijhoff, Geneve, La Haye, 1984, p. 189; Herczegh. G. La protection de I'environnement naturel et Ie droit humanitaire, ibid., p. 732). Так, было сказано, что ущерб, причиняемый полям сражений вой­ной с применением обычного оружия, не подпадает под действие статей 35, пункт 3, или 55 Дополнительного протокола I (Ibid.). Однако этот вывод становится более спорным, когда земля в течение долгих лет после окончания сражения остается непригодной для использования из-за опасностей, которым могут подвергнуться пользователи. К примеру, многие поля сражений первой и второй мировых войн до сих пор остаются опасными из-за многочисленных скрытых под слоем грунта мин и других взрывных устройств (Bouvier A. La protection de I'environnement naturel en cas de conflit arme. — RICR, 1991, pp. 601-602); в том же смысле, по поводу тысяч единиц оружия, оставленного в Кувейте после войны 1991 г. (Cм.: Roberts А. La destruction de I'environnement pendant la guerre du Golfe de 1991. — RICR, 1992, p. 575).

Конвенция применяется к любому средству, причиняющему обширный, долго­временный или серьезный ущерб: достаточно наличия ущерба, относящегося к одной из этих категорий, чтобы имело место нарушение Конвенции, в то время как Прото­кол требует наличия обширного, долговременного и серьезного ущерба (Protocoles, Commentaire, p. 420, § 1457; Kiss, be. cit., p. 189).

Что касается пространственного масштаба ущерба, работы по подготовке Допол­нительного протокола I не содержат никаких пояснений на этот счет, а вот в подгото­вительных материалах к Конвенции есть уточнение: ущерб должен быть причинен площади в несколько сот квадратных километров (Protocoles, Commentaire, p. 419, § 1454, п. 117).

Что касается серьезности ущерба, она обусловлена, согласно Конвенции, значительным вредом, причиненным «чело­веческой жизни, природным и экологическим ресурсам или другим богатствам» (Ibid.), а согласно Дополнительному протоколу I — «ущербом для здоровья и выживания населения» (статья 55, пункт 1, in fine) (Kiss, loc. cit., pp. 189-190).