Теоретические основы возмещения экологического вреда (стр. 49 )

После упразднения Госкомэкологии России можно с уверенностью предполагать, что государственная экологическая экспертиза не сможет реализовать свой потенциал, заложенный Федеральным законом «Об экологической экспертизе». Об этом свидетельствует, в частности, практика организации и проведения государственной экологической экспертизы трех законопроектов, разрешающих ввоз отработанного ядерного топлива в Россию. Эта экспертиза достаточно полно освещалась в прессе.

Для оценки положения важно обратить внимание на состав комиссии государственной экологической экспертизы по этим проектам, которая дважды проводилась. В нее входил ряд специалистов Российского научного центра «Курчатовский институт». Эти эксперты были включены в комиссию по предложению руководства Министерства природных ресурсов.

Во второй состав комиссии государственной экологической экспертизы по этим же проектам наряду с новыми представителями «Курчатовского института» вовсе был включен эксперт, связанный с подготовкой законопроектов, по которым проводилась эта экспертиза.

Со всей очевидностью нарушен один из основополагающих принципов государственной экологической экспертизы - независимости экспертов. По воле Министерства природных ресурсов - в настоящее время специально уполномоченный государственный орган по охране окружающей среды - экспертизу проводили люди, прямо заинтересованные в результатах экспертизы. При такой организации экспертизы просто теряется смысл в ее проведении.

По оценкам многих специалистов, к традиционно слабым местам в механизме исполнения экологического законодательства относится государственный экологический контроль и надзор. Как считает быв­ший директор НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, «в России сложилась парадоксальная ситуация: при на­растании экологического кризиса наблюдается атро­фия и разбалансированность государственного конт­роля и управления...».

Государственный экологический контроль и над­зор, как известно, призван решать важнейшие задачи по обеспечению исполнения всеми субъектами требо­ваний законодательства. С ним, к примеру, в основ­ном связано выявление экологических правонаруше­ний и привлечение к ответственности. По имеющимся данным, большинство промышленных предприятий ра­ботает на основе нормативов временно согласован­ных выбросов (ВСВ) загрязняющих веществ в природу, имеющих особый правовой режим. Эти нормативы ус­танавливаются на определенный период времени с од­новременным утверждением плана снижения выбро­сов. Обеспечение соблюдения этого плана — задача контроля. Прежде всего на основе систематического контроля может быть обеспечено взимание платежей за сверхлимитное загрязнение окружающей среды, что является экономическим стимулом для предприятий мо­дернизировать свои производства. На практике из-за отсутствия эффективного контроля платежи за загряз­нение взимаются минимальные — в пределах установ­ленным лимитов.

Оригинальное решение задач, связанных с госу­дарственным экологическим контролем, предложил Министр природных ресурсов РФ в докладе «О мерах по совершенствованию природоохранной деятельно­сти в Российской Федерации» на заседании Прави­тельства РФ 29 декабря 2000 г. Справедливо обратив внимание на то, что в природоохранном механизме мало применяется экологический аудит, он сказал: «Актуальность внедрения экологического аудита оче­видна уже потому, что в системе территориальных органов Госкомэкологии 89% численного состава (4805 чел.) осуществляли исключительно функции эко­логического контроля.

На наш взгляд, выгоды для государства безуслов­ны и дают возможность:

- получения независимой информации об экологи­ческой характеристике деятельности предприятия;

- снижения нагрузки на государственный бюджет за счет существенного уменьшения числа контроле­ров;

- улучшения качества управления функциями охра­ны окружающей среды».

Бесспорно значение использования экологическо­го аудита в механизме охраны природы, вместе с тем вызывает недоумение решение Министра заменить им экологический контроль. Для решения задач охра­ны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов применяются так­же другие меры — экологическое нормирование, ОВОС, экспертиза, лицензирование, сертификация, контроль и др. Каждое из названных средств занимает своем место в механизме экологического права. Со­ответственно они не замещают друг друга, а, действуя в комбинации, обеспечивают охрану природы. Мно­гие текущие задачи охраны окружающей среды хозяй­ствующим субъектом могут быть решены посредством осуществления государственного экологического кон­троля, т.е. оперативной проверки соблюдения хозяй­ствующим или иным субъектом требований экологи­ческого законодательства. Поэтому при определении сфер применения экологического аудита важно иметь в виду место данного средства в механизме экологи­ческого права и законодательства.

В связи с важностью экологического образова­ния и воспитания в механизме экологического права обратим внимание на данную функцию государ­ственного управления. На парламентских слушаниях на тему «Об экологической культуре», проведенных в ноябре 2000 г. в Государственной Думе РФ, подчер­кивалось, что низкий уровень экологической культуры общества — основная причина экологического кри­зиса. Экологическое образование населения, в осо­бенности молодого поколения страны, призвано сформировать новую экологическую этику общества в целом, в том числе экологически грамотный стерео­тип поведения, новое общественное сознание.

В Законе РСФСР «Об охране окружающей при­родной среды» закреплены чрезвычайно важные по­ложения о всеобщности, комплексности и непрерыв­ности экологического воспитания и образования (ст.73). В целях повышения экологической культуры об­щества и профессиональной подготовки специалис­тов должна быть установлена система всеобщего, комплексного и непрерывного экологического воспи­тания и образования, охватывающая весь процесс дошкольного, школьного воспитания и образования, профессиональной подготовки специалистов в сред­них и высших учебных заведениях, повышения их ква­лификации с использованием при этом средств массо­вой информации.

Между тем в резолюции упомянутых слушаний констатирован факт свертывания системы непрерыв­ного экологического образования. Предмет «Эколо­гия» исключен из Базисного учебного плана общеоб­разовательной школы и не предусмотрен в Програм­ме 12-летнего школьного образования; в педагогичес­ких вузах страны теперь не будут готовить преподава­телей-экологов. В федеральном экспертном Совете Минобразования Российской Федерации упразднена секция по экологии.

Все это противоречит положениям Закона «Об ох­ране окружающей природной среды». Отвечая по­требностям общества, закон предусматривает: овла­дение минимумом экологических знаний, необходимых для формирования экологической культуры граждан, во всех дошкольных, средних и высших учебных заве­дениях независимо от их профиля, обеспечивается обязательным преподаванием основ экологических знаний. Соответственно Минобразования должно ис­полнить то, что предусмотрено законом.

Таким образом, на фоне существующих дефек­тов природоохранительной деятельности органов исполнительной власти представляются достаточно очевидными потребности усиления их роли. Главная задача, требующая срочного решения, — создание оптимальной системы государственных органов, спе­циально уполномоченных в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. С учетом сложности и масштаба экологических про­блем в стране в ряду первоочередных задач — необходимость воссоздания федерального Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов.

При реорганизации системы органов государ­ственного управления природопользованием и охра­ной окружающей среды целесообразно предусмот­реть необходимость последовательного соблюдения принципа разграничения хозяйственно-эксплуатаци­онных функций и контрольно-надзорных. В настоящее время этот принцип не соблюден. Государственные органы, на которые возложена функция государствен­ного контроля за использованием и охраной, напри­мер, лесов и рыбных ресурсов, имеют в своей структу­ре предприятия, которые осуществляют интенсивную их эксплуатацию. Рассчитывать на объективность госу­дарственного контроля в таком случае не приходится.

Важнейшим направлением совершенствования деятельности органов исполнительной власти является также обеспечение эффективной реализации всех функций управления, вытекающих из экологического законодательства.

 

Экологическое законодательство Российской Федерации –

форма выражения экологического права

Внешним проявлением экологического права в об­ществе («источниками» экологического права) являет­ся законодательство — правовые акты компетентных государственных органов, которые распространяют­ся на сферу экологических отношений.

В отношении экологического права это в первую очередь Конституция Российской Федерации, Декла­рация «О государственном суверенитете Российской Федерации» от 12.06.90 г. В Декларации принципи­альное значение имеют три статьи. Первая — где но­сителем суверенитета и источником государственной власти признан многонациональный народ; во второй — закреплено исключительное право народа на вла­дение, пользование и распоряжение национальным богатством; в третьей — заявление Российской Феде­рации о своем признании принципов международного права.

Разновидностью источников экологического пра­ва могут являться соглашения о передаче части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти субъектам Федерации. Субъекты Российской Федерации могут принимать свои законы об охране окружающей природной среды.

В связи с тенденцией повышения самостоятельно­сти отдельных субъектов государства появилась воз­можность, а в некоторых случаях — необходимость разработки и внедрения в практику региональных эко­логических законов, не противоречащих законам Рос­сийской Федерации, и в то же время учитывающих ре­альное состояние экологической ситуации в регионе, специфику природопользования, уникальность при­родных объектов и международные обязательства.

Разработка и внедрение таких законов позволит обеспечить реальную административно-правовую ос­нову практической деятельности, направленной на снижение антропогенных нагрузок и улучшение каче­ства окружающей среды. Субъект Российской Феде­рации имеет право на разработку и принятие соб­ственных законов, которые должны дополнять феде­ральные.