Теоретические основы возмещения экологического вреда (стр. 47 )

Вслед за Законом о чистом воздухе аналогичные нормы, часто дословно повторяющие § 304 упомянутого Закона, включались почти во все вновь принимаемые либо дополняемые федеральные законы, регулирующие воздействие общества на окружающую среду. Таким образом, был создан но­вый механизм обеспечения реализации экологического законодательства в США.

Важно подчеркнуть, что в рамках института «исков граждан» истец не может требовать возмещения, причиненного ему лично ущерба. Однако, согласно американскому природоохранительному законодательству, граждане, выступающие в качестве истцов в рассматриваемых исках, в случае успешного решения дела могут добиться не только наложения значительного штрафа на нарушителя природоохранительных норм, но и получить по решению суда оплату за свои усилия (соответствующую адвокатскому гонорару) из государственной казны. Таким образом, предъявление исков становится возможным для отдельных граждан и небольших общественных организаций с ограниченными материальными ресурсами.

Кроме привлечения к ответственности предприятий, загрязняющих окружающую среду, институт исков граждан позволил американским общественным экологическим орга­низациям существенно воздействовать на деятельность госу­дарственных природоохранительных ведомств и на разработ­ку нового законодательства об охране окружающей среды. Одним из примеров этого является предъявление в 1976 г. иска крупной экологической организацией Сьера Клаб к Агентству по охране окружающей среды, которое в конечном счете привело к дополнению Конгрессом в 1977 г. Закона о чистом воздухе разделом о создании программ по предотвра­щению значительного ухудшения качества атмосферного воз­духа в особо чистых зонах страны.

Конечно, реализация права американцев на иски, общим основанием которых выступает нарушение природоохранительного законодательства, связана с рядом процессуальных требований. Существенным среди них является субъективное право на предъявление конкретного иска, отдельное исследо­вание которого представляет значительный интерес. Тем не менее применение правового института исков граждан, с по­мощью которого значительно активизировался природоохранительный контроль, обогатило юридический механизм реа­лизации права окружающей среды США новым, более эффек­тивным средством. Этот институт послужил мощным рыча­гом, обеспечивающим действенность права на охрану окру­жающей среды в этой стране, средством эффективного соци­ального контроля. Кроме того, само существование института исков граждан в сфере охраны окружающей среды имеет ве­сомое социально-психологическое значение для природопользователей в США.

Политическая и экономическая ситуация, сложившаяся сегодня в нашей стране, диктует необходимость поиска новых механизмов, обеспечивающих повышение эффективности эко­логического права. Еще вчера господствующие у нас методы государственного принуждения к соблюдению экологического законодательства при всех общеизвестных критических заме­чаниях как-то обеспечивали контроль за природопользова­нием. Сегодня в условиях тенденции к приватизации природ­ных ресурсов, разгосударствления форм собственности опас­ность резкого ухудшения и без того катастрофической эколо­гической ситуации значительно возрастает. Пирамиды круп­ных государственных структур - монополистов – природопользователей - разваливаются на множество отдельных куби­ков, тем самым неизмеримо осложняя контроль за соблюде­нием экологических требований.

Вопреки распространенному мнению частная собствен­ность на природные ресурсы сама по себе не способствует их экологически ориентированному использованию. Нам еще предстоит создать экономическую среду (включающую налоговые, юридические и многие другие факторы), при которой экологически вредная хозяйственная деятельность будет экономически невыгодна. Пока же только включение в контроль за реализацией экологического законодательства граждан, наделенных реальными юридическими рычагами, а не только громкоговорителями, может создать социальную силу, способную противостоять дальнейшей деградации окружающей природной среды.

Участие граждан и общественных организаций в охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, к которому природоресурсовые законы в нашей стране традиционно относят довольно абстрактное «содействие» государственным органам, должно наконец превратиться в реальный контроль со стороны общественности за применение экологического законодательства самими государственным структурами и соблюдением его природопользователями. Для этого граждане должны быть нормативно наделены правом; предъявления исков к природопользователям и государственным органам (в том числе министерствам и ведомствам) в случае нарушения ими экологического законодательства, а также правом требования возмещения причиненного окружающей среде ущерба, наложения штрафных платежей.

Инкорпорирование таких норм в действующие и во вновь принимаемые законы по вопросам природопользования и охраны окружающей среды станет, на наш взгляд, средством, значительно повышающим эффективность реализации экологического законодательства. Конечно, такое правовое решение нуждается в детальной юридической разработке. Следует определить порядок и сроки предъявления таких исков, необходимость досудебного оповещения природопользователей и органов специального управления в области охраны окружающей среды, критерии, по которым будет определяться надлежащий истец, и др. Предлагаемая мера не явится панацеей от всех экологических проблем. Однако, во-первых, она станет важным фактором, обеспечивающим, наряду с другими, повышение эффективности экологического права. Во-вторых, она имеет более широкое, выходящее за рамки собственно экологического права, значение. Фактически, это одно и тех общедемократических юридических решений, без которых нельзя обойтись, если мы собираемся строить демократическое общество.

 

Исполнительная власть и охрана природы

Роль органов исполнительной власти в обеспече­нии охраны природы определяется местом этих орга­нов в механизме действия экологического права в контексте принципа разделения властей. Исполни­тельная власть, выделенная Конституцией РФ в каче­стве самостоятельной ветви государственной власти, роль которой в экологическом праве выражена ее названием, и состоит в последовательном и эффек­тивном обеспечении исполнения экологического за­конодательства. Прежде всего деятельность по ис­полнению закона придает динамику правилам, пре­дусмотренным в законе, заставляет их работать в ин­тересах общества. В процессе исполнения закона идет активный процесс формирования экологическо­го права.

В соответствии с теорией административного пра­ва деятельность органов исполнительной власти назы­вается государственным управлением. Правда, в уста­новленном законом порядке в государственном уп­равлении участвуют не только органы исполнительной власти, но и иные государственные органы.

Исполнение экологического законодательства во всех государствах является актуальной проблемой. В России по разным причинам эта проблема сверхактуальна. Она особенно актуализировалась в связи с из­вестными решениями последних лет. Есть основание считать дефекты в исполнительной власти одной из ос­новных причин острого экологического кризиса в на­шей стране.

Применительно к деятельности органов исполни­тельной власти стоят две важнейшие взаимосвязан­ные задачи: создание оптимальной системы специаль­но уполномоченных государственных органов в обла­сти охраны окружающей среды и реализация задач и функций управления, которые на них возлагаются. При этом эффективность реализации управленческих функций во многом предопределяется научной обо­снованностью созданной системы специально уполно­моченных государственных органов в области охраны окружающей среды.

Обратим внимание на некоторые ас­пекты названных проблем.

Если исторически оценивать ситуацию, то неко­торый всплеск активности государства в данной сфе­ре в конце 80-х годов, связанный с принятием в янва­ре 1988 г. постановления ЦК КПСС и Правительства СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в СССР», сменился с середины 90-х годов стоянием, которое оценивается многими как «деэкологизация» государственной власти. Можно утверждать о «деэкологизации» государственной власти, особенно в сфере управления, как устойчивой тенденции.

Данная тенденция проявилась в последовательном ослаблении внимания государства к охране природы. Об этом свидетельствует упразднение Президентом РФ структуры Советника по вопросам экологии и охраны здоровья в собственном аппарате. Указом «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. Президентом РФ было упразднено Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и на его основе образован Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, имеющий более низкий правовой статус в сравнении с министерством. Этим же указом ликвидирован как самостоятельный Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору России, отвечающий за санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. Госсанэпиднадзор стал частью Минздрава РФ.

В аппарате Правительства РФ в 1997г. был упразднен специализированный Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды. Вместо него образован Департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды. В структуре Генеральной прокуратуры РФ ликвидирован отдел, который занимался вопросами охраны природы.

В целом отсутствие в стране адекватной системы органов государственного управления в данной сфере является одним из наиболее существенных дефектов реализации экологической функции государства органами исполнительной власти. Создание такой системы — первейшее важнейшее условие и предпосылка эффективного исполнения экологического законодательства. Синхронное проведение законодательных и институционных реформ — практика передовых государств, подтвердившая свою полезность. Изучение зарубежного опыта природоохранной деятельности в экономически развитых государствах показывает, что осознание ими современного экологического кризиса, которое пришло в конце 60-х - начале 70-х гг., проявилось в формировании развитого законодательства и создании специализированных мощных органов государственного управления в данной сфере для обеспечения реализации этого законодательства. В США созданное в 1970 г. федеральное Агентство по охране окружающей среды по штату имело и имеет 10 000 сотрудников (из них более 1000 – юристы).