Теоретические основы возмещения экологического вреда (стр. 72 )

В связи с этим происходит объективно необходимый про­цесс взаимодействия экологического законодательства с зако­нодательством, регулирующим финансовую и экономическую деятельность. Оно осуществляется в следующих формах:

А) Путем указания в экологическом законе на применение в регулировании соответствующих экологических отношений норм финансового, гражданского и иного законодательства. В горизонтальной иерархии норм экологического законодатель­ства (включая законодательство об охране и использовании природных ресурсов), с одной стороны, и финансового, граж­данского и иного законодательства, с другой стороны, действу­ют два известных правила — «более поздний акт вытесняет пред­шествующий» и «специальный закон вытесняет общий». После­днее часто порождает конкуренцию норм различных по отрас­левой принадлежности законов.

Так, Водный кодекс РФ (ст. 4) устанавливает, что «финансо­вые отношения, включая налоговые, а также иные администра­тивные отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством Рос­сийской Федерации в соответствии с общими положениями финансового и административного законодательства Российс­кой Федерации». Тем самым ВК РФ устанавливает специальный характер норм водного законодательства по отношению к об­щим нормам финансового законодательства в части регулиро­вания ими финансовых отношений, возникающих в процессе использования, охраны и восстановления водных объектов.

Лесной кодекс РФ (ст. 5) по-разному подходит к определе­нию соотношения норм лесного законодательства с гражданс­ким и с финансовым законодательством.

Имущественные отношения, возникающие в связи с ис­пользованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено лесным законодательством. Тем самым призна­ется специальный характер ряда гражданско-правовых норм Лесного кодекса, регулирующих договорные формы лесопользования, по отношению к общим нормам гражданского законо­дательства.

В регулировании финансовых, в частности бюджетных, от­ношений ЛК РФ отдает приоритетную роль нормам финансово­го законодательства, устанавливая, что они (отношения) регули­руются лесным законодательством в соответствии с финансо­вым законодательством. Вместе с тем нормы ст. 106 и 108, зак­репляющие порядок распределения платежей между бюджета­ми различного уровня и их последующего использования на нужды лесного хозяйства, являются по существу специальными финансово-правовыми нормами ЛК РФ.

Ряд экологических законов («Об охране окружающей при­родной среды», «Об отходах производства и потребления», «Об охране атмосферного воздуха», «О животном мире») во­обще не содержат указаний о порядке соотношения их норм с нормами иных законов в регулировании вышеуказанных отно­шений.

Сказанное свидетельствует об отсутствии в правовом обеспечении экономического механизма единообразного под­хода к вопросу о соотношении общих и специальных норм. По мнению автора, оптимальный вариант, обеспечивающий со­блюдение экологического интереса в регулировании финансо­вых и иных экономических отношений, возникающих в связи с охраной окружающей среды, охраной и воспроизводством при­родных ресурсов, заключается, во-первых, в указании на субсидиарное применение иного (финансового, страхового, антимо­нопольного и прочего) законодательства.

Оно может быть выражено формулой: «финансовые, имущественные, страховые и прочие отношения, возникающие по поводу охраны, использования, воспроизводства (окружающей среды, атмосферного воздуха, водных объектов, лесов и пр.), регулируются настоящим законом (кодексом), принятым в соот­ветствии с ним законодательством (об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, водным, лесным и пр.), а в части, не урегулированной им, финансовым, гражданским и иным законодательством».

Во-вторых, экологические законы, законы об охране и ис­пользовании природных ресурсов должны включать специаль­ные нормы прямого действия, регулирующие финансовые, иму­щественные, страховые и прочие отношения, возникающие в процессе функционирования элементов экономического меха­низма охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов.

Самодостаточность экологического законодательства в этой части является в известной степени правовой гарантией его работоспособности. Мы делаем оговорку «в известной сте­пени», поскольку практика последних лет показывает, что, не­смотря на наличие специальных норм в экологическом законо­дательстве, в ряде случаев применяется принцип «более по­здний закон отменяет предшествующий», который в рамках рассматриваемой горизонтальной иерархии имеет фактичес­ки преобладающее значение по сравнению с принципом «спе­циальный закон вытесняет общий».

Наглядным примером является регулирование отношений по поводу образования и использования средств государствен­ных экологических фондов, в частности Федерального экологи­ческого фонда (ФЭФ). Несмотря на наличие специальной дей­ствующей нормы в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», определяющей его как государственный внебюджетный фонд, на протяжении ряда последних лет его статус менялся при принятии федерального бюджета.

Порядок регулирования указанных отношений, таким об­разом, ставился в зависимость от текущей политики планирова­ния бюджетных расходов. Последняя, как известно, облекается в форму законов и иных нормативных правовых актов, которые носят «смешанный характер» и содержат как нормативные, так и индивидуальные предписания с явным преобладанием после­дних. Эти акты являются в настоящих условиях самой нестабиль­ной частью финансового законодательства и претерпевают пе­риодические изменения уже в процессе исполнения бюджета путем внесения соответствующих поправок. Свое дестабилизи­рующее воздействие они оказывают и на регулирование фи­нансовых отношений в сфере охраны окружающей среды, ох­раны и воспроизводства природных ресурсов.

Б) Другой формой взаимодействия является включение в акты бюджетного, налогового, гражданского, страхового законодательства, законодательства об инвестиционной деятельно­сти и пр. эколого-правовых норм, т.е. их экологизация. Процес­сы экологизации законодательства, регулирующего экономи­ческую деятельность, характерные для периода конца 80-х — начала 90-х гг., в настоящее время имеют тенденцию к угаса­нию. Об этом свидетельствует ряд принятых за последние годы федеральных законов, которые в отличие от своих предшеству­ющих аналогов, не содержат эколого-правовых норм, даже бланкетного или отсылочного характера.

Так, Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 25 июня 1999 г., делая основной акцент на гарантиях прав и защите экономических интересов иностранных инвесторов, не упоминает среди прочих о воз­можности установления «изъятий ограничительного характе­ра...» в интересах защиты экологических прав граждан и охра­ны окружающей среды (ст. 3).

Возможность изъятий стимулирующего характера (т.е. пре­доставление льготного инвестиционного режима) увязывается рассматриваемым законом с общими интересами социально-экономического развития Российской Федерации, не конкре­тизируемыми применительно к экологическим интересам, на­пример, к внедрению инвестором современных экологически безопасных технологий.

Другой пример — Федеральный закон «О бюджете разви­тия Российской Федерации» от 5 ноября 1998 г., определяю­щий правовые и организационные основы формирования и расходования средств федерального бюджета, предназначен­ных для государственной поддержки инвесторов, финансирую­щих высокоэффективные инвестиционные проекты, либо путем предоставления инвесторам государственных гарантий, либо путем непосредственного выделения им средств на условиях возвратности, платности и срочности. Основными критериями при отборе поддерживаемых государством инвестиционных проектов являются, согласно закону, «более высокий относи­тельно других инвестиционных проектов уровень отдачи в феде­ральный бюджет на каждый рубль предоставляемых государ­ственных гарантий или выделяемых денежных средств за счет бюджета развития» и иные, сугубо экономические, критерии. Учет фактора экологической значимости инвестируемого про­екта при осуществлении конкурсного отбора нормами указан­ного закона не предусмотрен.

Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 8 января 1997 г., определяя особенности банкротства от­дельных категорий должников (градообразующих, сельскохо­зяйственных, страховых, кредитных организаций) с учетом спе­цифики и характера деятельности либо их социальной значимо­сти, не предусматривает особенностей процедуры банкротства для организаций, эксплуатирующих экологически опасные объекты.

В этом ряду можно было бы назвать еще несколько феде­ральных законов, не установивших экологическую специфику регулирования тех или иных экономических отношений путем внедрения соответствующих эколого-правовых норм: «О рекла­ме» (1995 г.); «О финансово-промышленных группах» (1995 г.);

«Об организации страхового дела в Российской Федерации (1992 г. в ред. 1997 г.); «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (1999 г.) и другие.

Экологический потенциал перечисленных законов, равно как и потребность во внедрении в их «ткань» эколого-правовых норм, очевидны. Эти обстоятельства были попросту проигнори­рованы при их разработке и принятии.

Возникает закономерный вопрос — какими способами может быть обеспечен учет экологических интересов в зако­нотворческой деятельности? Вряд ли стоит рассчитывать на то, что эти интересы могут быть объектом активного лоббирова­ния в ходе парламентской работы над законопроектами по причине отсутствия экологического лобби как сколь-либо за­метной самостоятельной политической силы. Между тем прак­тика экологического лоббирования в ряде зарубежных стран, прежде всего западноевропейских, демонстрирует его пози­тивные результаты. Так, одна из наиболее экологизированных налоговых систем в настоящее время существует в Германии во многом благодаря активности «зеленого» лобби в парла­менте страны.

Один из возможных и предусмотренных в законодатель­стве путей — это предварительная экологическая экспертиза законопроектов, обязательность которой вытекает из положе­ний Федерального закона «Об экологической экспертизе». Экспертизе должны по идее подвергаться не только те законо­проекты, реализация которых сомнительна с точки зрения их экологических последствий, но и имеющие предметом регули­рования финансовую и экономическую деятельность с пози­ций возможности и необходимости учета ими экологических интересов.