По вопросу реализации данного полномочия антимонопольные органы учитывают правовую позицию КС РФ, выраженную в Определении от 3 апреля 2012 г. N 630-О "По запросу администрации Краснодарского края о проверке конституционности подп. "а" п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона "О защите конкуренции".
Согласно данной позиции наделение антимонопольного органа правом обращения в арбитражный суд с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично таких актов позволяет антимонопольному органу в каждом конкретном случае нарушения антимонопольного законодательства актами органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов и организаций избрать наиболее оптимальный способ реагирования на такие акты, принимая во внимание степень (масштаб) их влияния на участников экономических отношений, характер возможных последствий и другие обстоятельства.
Таким образом, положение подп. "а" п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции в системе действующего правового регулирования направлено на защиту конкурентной среды, гражданских прав хозяйствующих субъектов, позволяет оперативно добиваться устранения нарушений антимонопольного законодательства, отвечает критерию определенности правовых норм и, устанавливая контрольные полномочия антимонопольных органов, реализуемые в рамках административных процедур, не наделяет их функциями органов судебной власти, не умаляет самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ и не противоречит принципу осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Сами по себе предписания антимонопольного органа об отмене или изменении нарушающих антимонопольное законодательство актов силой принудительного исполнения не обладают, а преследуют цель понудить соответствующие органы (организации) и их должностных лиц исполнить содержащиеся в них требования прежде всего в добровольном порядке в условиях, когда полномочиями самостоятельно признавать недействительными (недействующими) такие акты антимонопольные органы не наделены.
При этом предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений.
Иное означало бы неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию органов или организаций, принявших нормативный акт и обладающих правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение имеющихся в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, а применительно к муниципальным нормативным правовым актам свидетельствовало бы также об отступлении от гарантированной Конституцией РФ самостоятельности местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определения КС РФ от 16 ноября 2000 г. N 237-О; от 3 апреля 2012 г. N 630-О; от 27 октября 2015 г. N 2531-О.
Так, антимонопольный орган в предписании о прекращении нарушения антимонопольного законодательства предложил законодательному органу определенным образом изложить пункт правового акта, положения которого были признаны антиконкурентными. Доводы органа власти о том, что оспариваемые ненормативные акты антимонопольного органа содержат требования о внесении дополнений в нормативный акт судом кассационной инстанции, были признаны несостоятельными, поскольку в связи с выявленными нарушениями Закона о защите конкуренции антимонопольный орган предложил думе в добровольном порядке внести соответствующие изменения, не дополняя при этом нормативный правовой акт какими-либо новыми положениями, что не противоречит нормам права <1>.
--------------------------------
<1> Постановление АС СЗО от 21 декабря 2015 г. по делу N А13-16908/2014.
Соответственно, акты (их отдельные положения) указанных органов (организаций), в отношении которых антимонопольными органами выданы предписания об отмене (изменении), утрачивают силу только по решению принявшего их органа или по решению суда, принятому по заявлению антимонопольного органа.
Статья 16. Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации
Комментарий к статье 16
1. Комментируемая норма устанавливает запрет на антиконкурентные соглашения и согласованные действия между указанными в этой статье субъектами.
Запрещены соглашения между:
а) органами власти всех уровней между собой;
б) органами и организациями, осуществляющими функции органов власти;
в) внебюджетными фондами между собой;
г) внебюджетными фондами и органами власти; внебюджетными фондами и органами и организациями, осуществляющими функции органов власти; внебюджетными фондами и ЦБ РФ;
д) органами власти и организациями, осуществляющими функции органов власти; органами власти и внебюджетными фондами; органами власти и ЦБ РФ;
е) ЦБ РФ и любыми организациями, органами и фондами, указанными выше;
ж) всеми указанными выше организациями и хозяйствующими субъектами.
Вывод о том, что комментируемая статья запрещает не только соглашения между указанными в ней органами власти, внебюджетными фондами и ЦБ РФ с хозяйствующими субъектами, но и соглашения, в которых хозяйствующий субъект не участвует, следует из буквального толкования абз. 1 комментируемой статьи, где после перечисления органов власти, на которых распространяется запрет на антиконкурентные соглашения, стоит союз "или" и указано: "или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление между этими органами и организациями согласованных действий...".
Однако в правоприменительной практике отсутствуют примеры заключения антиконкурентных соглашений, запрещенных комментируемой статьей, без участия хозяйствующих субъектов. Как правило, действия органов власти по ограничению конкуренции носят либо односторонний характер, в виде издания соответствующих актов или распоряжений, что запрещено ст. 15 комментируемого Закона, либо форму соглашений с хозяйствующим субъектом, в результате которых этот субъект получает различные конкурентные преимущества на товарном рынке.
Как следует из формулировки диспозиции комментируемой статьи, в отличие от запрета, содержащегося в ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции, запрет на антиконкурентные соглашения органа власти и хозяйствующего субъекта не является запретом per se, так как, помимо факта заключения такого соглашения, антимонопольный орган должен доказать, что в результате этого соглашения была или могла быть не допущена, ограничена или устранена конкуренция на товарном рынке.
Этот подход был подтвержден ВС РФ:
"Для признания органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта лицами, нарушившими требования статьи 16 Закона о защите конкуренции, необходимо установить факт заключения ими соглашения либо совершения согласованных действий, которые не предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и привели к таким негативным последствиям, как недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо создали реальную угрозу их возникновения" <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВС РФ от 8 апреля 2015 г. по делу N 310-КГ14-6781.
Аналогичный подход был выражен в одном из дел, где суды отметили, что квалифицирующими признаками применительно к ст. 16 Закона о защите конкуренции выступают реальные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и выявление причинной связи между определенным соглашением и такими последствиями <1>. Определением ВС РФ было отказано в передаче данного дела на рассмотрение в судебную коллегию <2>.
