Статья 18. Особенности заключения договоров с финансовыми организациями
Комментарий к статье 18
1. Требования к порядку отбора финансовых организаций для оказания финансовых услуг были впервые включены в предмет антимонопольного регулирования в 1999 г., когда был принят Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Статья 13 данного Закона предусматривала, что перечень финансовых организаций, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета, определяется путем проведения открытого конкурса.
Предъявляя требования к определенному порядку заключения договоров с финансовыми организациями, законодатель не только решал задачу эффективного использования бюджетных средств, но и препятствовал предоставлению органами власти участникам рынка необоснованных преимуществ, которые возникали в связи с отсутствием конкурсных процедур.
Начавшаяся в 2005 г. с принятием соответствующего Федерального закона реформа системы размещения заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд стала причиной для появления альтернативного способа отбора финансовых организаций - открытого аукциона. При этом проведение открытых конкурсов и открытых аукционов должно было осуществляться в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ.
При сохранении первоначальной концепции отбора финансовых организаций ст. 18 Закона о защите конкуренции в ее первой редакции существенным образом расширила круг лиц, обязанных осуществлять такой отбор, включив в него субъектов естественных монополий и государственные внебюджетные фонды.
Смысл, изначально заложенный в содержание указанной статьи, сохранился по сей день. Изменились лишь условия осуществления обязанности, предусмотренной комментируемой статьей.
В частности, изменился перечень лиц, отнесенных к категории заказчиков, обязанных соблюдать приведенные в статье требования, - из перечня были исключены субъекты естественных монополий по причине вступления в силу Закона N 223-ФЗ. Список финансовых услуг, для оказания которых требуется проведение соответствующих торгов, также сократился в силу достаточности регулирования рассматриваемых отношений нормами законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. В то же время действующая ныне редакция ст. 18 Закона о защите конкуренции имеет свои особенности с точки зрения практического применения.
Так, несмотря на то, что п. 1 ч. 1 комментируемой статьи предусматривает особенности заключения договора для привлечения денежных средств во вклады (депозиты), необходимо иметь в виду, что размещение бюджетных средств на банковских депозитах урегулировано ст. 236 Бюджетного кодекса РФ, а размещение средств государственных внебюджетных фондов - отдельными федеральными законами и постановлениями Правительства РФ, устанавливающими специальный порядок размещения определенных видов средств, находящихся в управлении государственных внебюджетных фондов.
Соответственно, нормы п. 1 ч. 1 комментируемой статьи практически не применяются.
При оказании услуг по открытию и ведению банковских счетов, осуществлению расчетов по этим счетам, а также услуг по доверительному управлению ценными бумагами плата за оказание этих услуг может не взиматься (например, при обслуживании счетов бюджетов) или составлять минимальную сумму.
Вместе с тем при оказании данных услуг преимущество финансовых организаций на рынке возникает не в силу размера платы за услуги, а в связи с тем объемом денежных средств или стоимостью ценных бумаг, доступ к которым получает финансовая организация, что обусловливает необходимость организации такого доступа на конкурентных принципах - через открытый конкурс или открытый аукцион.
Услуги по ведению реестра владельцев ценных бумаг заказываются эмитентами ценных бумаг, к числу которых федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и государственные внебюджетные фонды не относятся.
Актуальность предъявления специальных требований к отбору финансовых организаций для оказания услуг, поименованных в п. 3 части 1 комментируемой статьи, сохранялась до внесения изменений в Закон о защите конкуренции, которые исключили субъектов естественных монополий из сферы применения ст. 18 Закона о защите конкуренции.
2. Практика применения ч. 1 ст. 18 Закона, начиная с момента вступления в силу ее первоначальной редакции, столкнулась с рядом вопросов, не имеющих однозначного решения. Отдельные проблемы правоприменения получили определенную оценку в письме ФАС России от 21 февраля 2007 г. N ИА/2168 "О разъяснении применения ч. 1 ст. 18 Федерального закона "О защите конкуренции". В частности, были даны разъяснения о пределах регулирования отношений, указанных в комментируемой статье законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (в том числе по предмету размещения заказов, по периодичности отбора финансовых организаций), об определении статуса субъекта естественной монополии моментом включения в реестр субъектов естественных монополий, о возможности применения в случаях размещения подобных заказов п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона N 94-ФЗ (сложившаяся далее судебная практика подтвердила правильность такого толкования указанной нормы <1>), и некоторые другие.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 12 июля 2011 г. N 2518/11; письма ФАС России от 24 октября 2011 г. N ИА/39561 "О применении ст. 18 ФЗ "О защите конкуренции", от 21 ноября 2011 г. N АЦ/43116 "О разъяснении законодательства".
Тем не менее ряд вопросов, касающихся по большей части процедуры размещения заказов, оставался открытым. Решить, хотя бы частично, данную проблему были призваны ч. ч. 2 - 4 комментируемой статьи, вступившие в силу в 2012 г.
В частности, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды получили право устанавливать требования, направленные на оценку финансовой устойчивости и платежеспособности финансовых организаций.
Таким образом, с принятием третьего антимонопольного пакета у указанных лиц появилась возможность проводить "предквалификацию", т. е. вводить дополнительные (повышенные) требования к финансовым организациям.
В целях обеспечения равных конкурентных условий и недопущения необоснованного препятствия доступу финансовых организаций к участию в открытых конкурсах или аукционах Закон о защите конкуренции оговаривает, что при проведении торгов не могут предъявляться требования о наличии:
1) определенных размеров уставного капитала, собственных средств, активов, а также о наличии соответствия иным характеристикам финансовой организации и (или) ее деятельности в абсолютных показателях, если только требование о соответствии таким характеристикам не установлено законодательством РФ;
2) рейтинга российских или международных рейтинговых агентств;
