Закон о проверках применяется к проведению проверок антимонопольными органами лишь в части, не противоречащей Закону о защите конкуренции. Так, в частности, внеплановые проверки, проводимые в соответствии с комментируемой статьей, не требуют предварительного согласования с органами прокуратуры.
Процедура проведения проверок антимонопольным органом регламентирована также Административным регламентом ФАС России по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства РФ, утвержденным Приказом ФАС России от 01.01.01 г. N 340 (далее по тексту комментария к настоящей статье - Регламент).
2. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает виды проверок, проводимых антимонопольным органом, - плановые и внеплановые.
Проверки могут проводиться в отношении всех хозяйствующих субъектов, в соответствии с определением этого понятия, содержащегося в п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции. Определенные ограничения наложены только в части пределов проведения проверок в отношении некоммерческих организаций.
Так, ч. 1 комментируемой статьи предусмотрено, что проверка соблюдения антимонопольного законодательства в отношении некоммерческих организаций может осуществляться в части соответствия требованиям конкретных положений Закона о защите конкуренции при осуществлении ими предпринимательской деятельности либо координации экономической деятельности иных хозяйствующих субъектов. Комментируемая статья и п. 1.4 Регламента устанавливают, что проверки некоммерческих организаций могут проводиться только на предмет соблюдения ими положений ст. ст. 10, 11, 14 - 17.1, 19 - 21 Закона о защите конкуренции.
На стадии принятия решения о необходимости проведения проверки в целях изучения сведений о признаках нарушения антимонопольного законодательства в действиях некоммерческой организации антимонопольный орган может не располагать сведениями о том, осуществляет ли такое лицо предпринимательскую деятельность. Исходя из смысла положений ч. 1 комментируемой статьи, на момент принятия решения о проведении проверочных мероприятий в отношении некоммерческих организаций антимонопольный орган должен установить лишь наличие у лица организационно-правовой формы некоммерческой организации, а равно определить предмет проверки, исходя из установленных Законом о защите конкуренции ограничений. Наличия у антимонопольного органа доказательств ведения некоммерческой организацией предпринимательской деятельности или осуществления координации на момент издания приказа о проведении проверки Закон не требует.
Соответственно, ведение предпринимательской деятельности или осуществление координации экономической деятельности проверяемым лицом должно рассматриваться не как условие проведения проверки, а как пределы ее проведения.
Также ч. 1 комментируемой статьи устанавливает дополнительное ограничение пределов проведения проверок антимонопольным органом некоммерческих организаций: не могут проводиться проверки соответствия деятельности таких организаций целям деятельности, предусмотренным их учредительными документами. Однако это не означает, что в случае, если учредительные документы некоммерческой организации (например, Устав) содержат положения, запрещенные или противоречащие нормам антимонопольного законодательства, то эти положения не могут быть предметом проверки антимонопольного органа.
Комментируемая норма не позволяет проверять право лица на осуществление той или иной деятельности, но не ограничивает полномочия проверяющего в части выявления несоответствия этой деятельности и закрепляющих ее положений учредительных документов антимонопольному законодательству.
При этом необходимо подчеркнуть, что основания проверок некоммерческих организаций предусмотрены комментируемым Законом и не отличаются от оснований для проведения проверок коммерческих организаций.
Этот вопрос получил разрешение в следующем деле, где суды указали, что в отношении некоммерческих организаций антимонопольный орган вправе проводить внеплановые проверки при наличии оснований, предусмотренных в п. 4 ст. 25.1 Закона о защите конкуренции. При этом такая проверка некоммерческих организаций осуществляется с учетом только тех вопросов, которые прямо указаны в п. 1 ст. 25.1 Закона о защите конкуренции.
Довод Учреждения о том, что п. 4 названной статьи не распространяется на порядок проведения антимонопольным органом внеплановых проверок некоммерческих организаций, судом кассационной инстанции отклоняется как не основанный на нормах действующего законодательства. Каких-либо исключений в отношении оснований проверок именно некоммерческих организаций ст. 25.1 Закона о защите конкуренции не предусматривает. Исключения предусмотрены в отношении тех вопросов, которые подлежат проверке.
В связи с этим довод подателя жалобы о том, что поводом для проведения внеплановой проверки Учреждения являются только те обстоятельства, которые предусмотрены п. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ, ошибочен. Названные в п. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ общие основания для проведения внеплановой проверки в силу п. 4 ст. 1 этого же Закона не исключают возможность проведения внеплановых проверок и по специальным основаниям, указанным в п. 4 ст. 25.1 Закона о защите конкуренции <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС СЗО от 23 июня 2011 г. по делу N А56-55628/2010.
3. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает две формы, в которых может осуществляться проверка: документарную и выездную. Основным отличием выездной проверки от документарной является то, что при выездной проверке проверяющий сам прибывает к месту проверки, имеет полномочия произвести осмотр территории, помещений и документов проверяемого лица, истребовать недостающую для проведения всесторонней и объективной проверки информацию.
Таким образом, даже если значительная часть анализа полученной информации проводилась в помещении антимонопольного органа, но получение информации, установление ее объемов, а также получение хотя бы части необходимых документов происходило по месту нахождения проверяемого лица или в месте осуществления им своей хозяйственной деятельности, то такая проверка является выездной. Если же проверка проводилась по месту нахождения антимонопольного органа, по информации, предоставленной самим проверяемым и полученной из других источников, но без выезда на место осуществления деятельности проверяемого, то такая проверка является документарной.
4. Части 2 и 3 комментируемой статьи устанавливают основания для проведения плановой проверки, периодичность ее проведения, а также ее предмет.
