Комментарий к статье 15
1. Статья 15 Закона о защите конкуренции устанавливает запрет на принятие федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных выше органов власти и местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственными внебюджетными фондами, ЦБ РФ ограничивающих конкуренцию актов и совершение ограничивающих конкуренцию действий (бездействие).
В обеспечение надлежащей конкурентной среды, единства экономического пространства законодатель устанавливает требования, направленные на недопущение со стороны указанных органов (организаций) действий (бездействия), которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции.
Часть 1 комментируемой статьи вводит прямой запрет указанным органам (организациям) принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. При этом законодатель устанавливает перечень действий, являющихся нарушением такого запрета. Данный перечень не является исчерпывающим. Антимонопольный орган вправе квалифицировать нарушение антимонопольного законодательства и в иных действиях, не поименованных в указанном перечне.
Важным при правовой квалификации нарушений антимонопольного законодательства в актах и действиях (бездействии) указанных в Законе органов (организаций) является правильное определение таких органов (организаций). Для этого антимонопольный орган должен установить полную систему подлежащих применению нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения и определяющих компетенцию органов (организаций) по изданию актов и регламентирующих совершение тех или иных действий (бездействия).
Так, например, антимонопольные запреты не распространяются на законодательные органы власти федерального уровня, суды, органы прокуратуры, Счетную палату РФ, Следственный комитет РФ.
Вместе с тем требования комментируемой статьи подлежат применению ко всем федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в равной мере и одинаковым образом.
В этой связи следует отметить, что если на федеральном уровне антимонопольные запреты, установленные комментируемой статьей, распространяются на ветвь исполнительной власти в обозначенной степени, то на уровне субъектов РФ и местного самоуправления такие требования подлежат применению и к высшим органам исполнительной власти, а также к органам законодательной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Как указывают суды, установленный ч. 1 ст. 15 Закона запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Постановление АС ЦО от 01.01.01 г. N Ф10-1322/2015 по делу N А09-8542/2014. Определением ВС РФ от 12 августа 2015 г. N 310-КГ15-10121 отказано в передаче дела N А09-8542/2014 в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ для пересмотра в порядке кассационного производства данного Постановления.
Исходя из комментируемой статьи субъектами, на которых распространяются антимонопольные требования, в том числе являются организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг.
В соответствии с положениями Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон о государственных и муниципальных услугах) такими организациями могут являться подведомственные государственному органу или органу местного самоуправления организации - государственные или муниципальные учреждения либо унитарные предприятия, созданные соответственно государственным органом РФ, органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, а также иные организации, предоставляющие услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг, включенные в перечни услуг, установленные в ч. 1 ст. 9 Закона о государственных и муниципальных услугах.
Необходимо отметить, что такие организации могут осуществлять различные виды деятельности и в определенных случаях рассматриваться в качестве хозяйствующих субъектов.
Так, например, ВС РФ подтвердил законность и обоснованность принятия ФАС России решения, в соответствии с которым в качестве нарушения комментируемой статьи было признано установление и взимание не предусмотренных законодательством платежей при предоставлении государственных услуг <1>. По мнению судов, названные действия входят в состав бесплатно оказываемой услуги по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, а потому подлежат выполнению в рамках оказания государственных услуг в области лесных отношений бесплатно.
--------------------------------
<1> Определение ВАС РФ от 22 января 2014 г. N ВАС-19983/13 по делу N А07-19501/2012.
В связи с указанным антимонопольные требования, установленные ч. 1 комментируемой статьи, распространяются на организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг, лишь в тех случаях, когда такое нарушение было совершено непосредственно при осуществлении ими функций, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
2. Исходя из правовой позиции, изложенной в п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ N 30, если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а органом (или организацией) не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу (организации) принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), то нарушение ст. 15 Закона о защите конкуренции является доказанным.
Учитывая позицию арбитражных судов, антимонопольным органам при признании нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции, помимо доказывания незаконности действия органа власти (или организации) со ссылками на конкретные нарушенные нормы отраслевого законодательства, необходимо доказывать последствия нарушения (в том числе возможные) в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции. Именно доказанность данного обстоятельства является определяющей на стадии рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Так, согласно Обзору практики ВС РФ, при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением ч. 1 или ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.
При этом достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 29 ноября 2011 г. N 8799/11.
Иное нарушение действующего законодательства органом власти, как, например, незаконный отказ уполномоченного органа в выдаче хозяйствующему субъекту соответствующей лицензии, само по себе не является нарушением ст. 15 Закона о защите конкуренции <1>.
